青浦区审计局关于组织开展进一步加强政府性投资项目审计工作的调研报告
QC1201000-2016-002
主动公开
青审字〔2016〕7号
青浦区审计局
2016.03.14
根据《青浦区审计局关于组织开展2016年重点课题调研的意见》，本次调研工作紧紧围绕当前政府性项目投资审计工作中的重点问题、难点问题和突出问题，坚持问题导向、联系实际和为我所用的原则，开展调研情况如下：
一、调研目标
通过梳理目前政府性投资项目审计工作中的重点问题、难点问题和突出问题，并加以研究分析，集思广益，力求形成思路清晰、对策有力、操作性强的针对措施，一方面强化科室内部基础管理工作，优化内部管理流程，另一方面细化中介机构管理措施，提升中介机构管理水平，明确2016年投资审计的重点工作和任务目标，进一步提高项目审计质量，凸显投资审计成效，充分发挥审计在政府投资领域的监督作用。
二、目前政府性投资项目审计存在的问题。
《青浦区政府投资项目审计管理暂行办法》自2008年4月执行以来，区审计局开始对本区行政管辖范围内的政府性投资项目开展审计，明确了投资审计的组织方式、审计程序、重点审查内容等。2013年4月，青浦区人民政府出台了《〈青浦区政府性投资项目管理办法〉及其配套办法》后，投资审计在审计质量、审计时效和审计成效等方面还存在一定不足，主要体现在以下几个方面：
（一）投资审计配套制度建设滞后。
2008年《青浦区政府投资项目审计管理暂行办法》出台后，我局制定了《中介机构管理办法》、《委托审计工作管理办法》、《中介机构考核办法》、《审计费用办法》等配套管理办法，2013年《〈青浦区政府性投资项目管理办法〉及其配套办法》出台后，我局于2014年对《中介机构管理办法》进行了修改，主要对投资审计的组织方式、考核方法、审计费用支付方式进行了补充完善。但也发现部分制度如2010年制定的《进一步加强政府投资项目审计管理的意见》与“1+8”管理办法中《审计监督管理办法》内容重复，应予以废止；部分制度如《中介机构考核办法》《审计费用办法》其中相关内容应根据目前实际工作情况进行修改完善。
（二）投资审计项目质量不够高。
从近几年投资审计报告中所反映的问题来看，主要集中在项目建设程序、概算执行、资金使用、建设成本及建设管理等方面，投资审计报告缺乏深度，一是报告所反映的均为常见问题，如建设程序不规范、项目超概算、多计建设成本等，投资审计所发现的问题未有所突破；二是对问题产生的原因分析不够透彻，仅能反映问题表象，如对项目发生超概算、设计勘察转包等原因分析不够；三是对问题产生的归责不够清楚，未能对工程成本核减、项目超概算、招投标中工程量不准确等问题进行责任主体界定；四是对投资项目建设后的绩效、环保情况关注不够，仅能将项目建成后效益与可行性研究报告进行简单比较，对于项目是否达到预期成效采用的审计技术方法不多。
（三）投资审计工作成效不够凸显。
2011年以来，区审计局每年以综合报告形式向区政府汇报上年投资审计工作情况，包括审计项目数量金额、审计发现的主要问题、产生问题的主要原因及相关建议。但投资审计工作完成项目虽多但缺乏亮点，如在跟踪审计和重大项目审计中未能发现揭露和反映工程建设项目中存在的突出问题和风险隐患；未能深刻揭示体制机制障碍、重大管理漏洞和违法违纪等问题；同时也未能对一些发现的重大问题形成专报上报区政府，投资审计工作成效不够突出。
（四）对中介机构管理水平不够细化。
目前区审计局主要通过《委托社会中介机构管理办法》，对中介机构从项目委托、过程管理、项目考核、费用结算等方面进行管理，但是从目前的情况来看，一是个别项目审计时效仍有拖延现象，科室未能通过有效措施对项目时间节点进行有效控制；二是科室审计人员对中介机构现场审计指导时间过少，重大实事项目和500万元以上项目能到现场了解情况、检查工作底稿、对问题进行定性，而500万元以下项目仅能听取中介机构审计人员汇报；三是科室对中介机构实施方案把控不够严格，中介机构均能按照《投资审计工作方案》编制项目实施方案，但项目实施前科室未能对实施方案进行事前控制和指导；四是科室对中介机构参审人员管理不够严格，大部分中介机构参审人员比较稳定，但也存在个别中介机构在审计过程中人员变化较大，造成项目延期或审计质量不高。
（五）科室基础工作管理水平不够扎实。
目前科室对项目委托、进度控制、结果汇总、问题汇总、项目考核、审计费用结算均已进行流程化和电子化管理，但在流程控制、工作效率、数据管理等方面还存在一定欠缺，主要表现为：一是流程控制执行不到位，目前项目审计均有时间节点流程控制表，但在具体执行过程中，还是存在部分项目未能按照时间节点要求完成相应任务；二是部分基础工作效率不高，如投资项目委托次数频率过慢，审计费用结算支付周期过长等；三是基础数据未能进行数据库模式管理，每项工作如项目委托、进度控制、结果汇总等数据表均是孤立的，未将所有数据的重要字段进行链接形成数据库进行管理；另外，利用数据分析统计不够，未能对照《1+8管理办法》对普遍性、突出性问题进行统计分析，为审计提出建设性意见提供有力依据。
三、存在上述问题的主要原因。
对于目前政府性项目投资审计过程中存在的问题，课题组进行多次讨论，联系科室实际情况，分析主要原因如下：
（一）审计工作思路比较狭隘，破解难题办法较少。
不管是在项目审计过程中，还是日常审计工作管理中，产生上述问题的主要原因还是思路不够开阔，遇到困难不能采取有效措施，同时兼有畏难情绪。如审计发现问题均为常见问题比较单一、对问题产生原因分析深度不够，就是由于审计思路狭隘造成、缺乏创新开拓精神造成；又如在科室日常管理中遇到的难题和困难时，就会毫无头绪，缺少破解难题的方法和针对性措施。
（二）审计人员综合素质不够，主动学习能力不强。
从科室和中介机构的投资审计人员来看，专业知识结构比较单一，大多为建设工程类专业，对工程造价较为精通，但对资源环保、宏观经济政策、计算机等方面的知识掌握较为薄弱，知识面和专业水准还比较狭隘，尤其对绩效审计和资源环保审计有时显得心有业余而力不足；同时，科室对投资审计方面的法律法规和典型审计案例学习主动性不够，缺乏对专业法律法规的了解掌握，在忙碌日常事务性工作时，未能抽身出来自我充电，提高专业综合素质。
（三）投资审计项目日益增多，缺乏足够应对措施。
近几年，投资审计项目数量逐步增加，2012年完成项目132个，审计资金10.69亿元；2013年完成项目190个，审计资金16.41亿元；2014年完成项目232个，审计资金24.04亿元。随着项目和投资金额的增加，科室疲于应付完成审计项目，而对于如何加强项目质量控制体系控制提升项目质量、如何加强中介机构管理提升工作效率、如何通过先进管理模式夯实科室内部基础管理工作等方面缺乏考虑。
(四)项目质量过程控制把控不严，造成工作效率不够。
投资项目审计过程中，科室对质量过程控制不够严格，造成项目在报告阶段多次修改，影响审计时效，主要表现为：一是审计组长对项目实施方案把关不严，未能根据项目实际情况对中介机构审计人员进行针对性指导，造成审计重点不突出；二是审计组长在审计过程中对项目参与程度不够，未能对发现的问题及时进行定性，造成项目在汇总过程中反复修改；三是中介机构三级复核不够严格，经复核的审计报告时常会出现定性不准确、格式不规范等问题，造成科室工作量增加。
四、进一步加强对参与投资审计中介机构管理的具体措施。
本次课题调研的重点是找出目前政府性投资项目审计过程中碰到的问题，落脚点是如何针对这些问题提出具有针对性、可操作性的措施，为我所用，更好地明确2016年投资审计工作重点。通过调研讨论，我们认为可以把政府性投资项目审计工作比作一个系统，而从项目委托、流程控制、项目考核、费用结算到审计结果运用则是组成这个系统的子模块，支撑该系统的骨架是制度建设，主心骨是《青浦区政府性投资项目审计管理办法》，其他办法如委托制度、考核制度等均为配套制度；该系统的重要部件则是审计项目质量，项目审计质量高则该系统生命力强大；而该系统的润滑剂是政府性投资项目管理模式（包括流程控制、信息管理系统等），项目管理水平到位则整个系统运转顺畅。通过调研，拟采取以下措施进一步加强投资审计管理、提高项目审计质量、提升投资审计成效：
（一）通过制度梳理，构建投资审计制度框架。
2014年，科室已根据《“1+8”管理办法》修改了《中介机构管理办法》，拟在2016年对相关配套制度进行梳理、修改和完善，从而构建整个投资审计制度框架。具体为：2016年第一季度完善《政府性投资项目工作方案》和相关质量控制点；2016年第二季度制定出台《中介机构项目负责人制度》，同时完成《青浦区审计局定点社会中介机构考核办法》和《青浦区审计局定点社会中介机构审计费用结算办法》修改工作；第三季完成《青浦区审计局政府性投资项目委托审计工作管理办法》、《政府投资项目质量全过程控制实施办法》的修改工作。
（二）注重过程控制，提高审计项目质量。
在投资项目审计过程中，将审计质量事后控制逐步转移到事前、事中控制，一是加强实施方案事前把关，要求审计组长根据《政府性投资项目工作方案》和项目实际情况制定具有针对性的实施方案，经中介机构项目负责人审核后，报投资科通过后实施审计；二是加强项目过程汇报，项目实施过程中重大实事项目由审计组长向分管领导、综合法规科进行汇报，500万元以上项目由中介机构负责人向科室领导、审计组长进行汇报；三是加大对质量控制点实施情况的检查复核力度，每个审计项目要求中介机构对45个质量控制点进行逐个排查，科室发现中介机构1次未审查到位的进行警告、发现2次进行通报、发现3次减少项目委托数量。
（三）采取多种方式，提升投资审计成效。
在提高投资审计项目质量的基础上，采取多种方式加大审计影响力，提升审计成效。一是对于列入2016年计划的重大实事项目，在保证项目质量的前提下，审计报告出具后同时抄送区政府和相关主管部门，通报审计发现的主要问题；二是每个季度末，向区政府汇报本季度审计项目完成情况，对发现的普遍性问题进行原因剖析，引起区政府的重视；三是对于跟踪审计中发现的问题，特别是项目中存在的突出问题和风险隐患，及时形成专报上报区政府；四是及时向社会公示政府性投资项目竣工决算审计结果，加大审计结果公告力度，力争做到“完成一个、公开一个”；五是加大信息宣传工作，对于投资项目开展、中介机构管理、审计结果运用等情况加大宣传力度。
（四）加大中介机构管理，提升项目管理水平。
通过对中介机构人员加强管理，注重流程节点控制，进一步提高项目质量和时效，一是贯彻落实《社会中介机构项目负责人制度》，由中介机构项目负责人统一把控该部门审计项目的质量、时效和廉政执行情况，提高社会中介机构服务质量；二是通过完善项目审计流程，进一步提高审计时效，促进项目审计的规范化管理；三是通过完善《中介机构考核办法》，加大审计时效、项目质量等分值，增加中介机构项目负责人等考核内容，保证中介机构审计工作质量；四是建立中介机构负责人微信群，通过微信群交流审计业务或难点、发布会议消息等，方便审计机关与各中介机构沟通联系。
（五）夯实科室基础管理工作，提高审计工作效率。
进一步梳理科室内部各项工作，发现不足之处，通过不断整改提高工作效率。一是增加审计项目委托次数，从每月1次委托中介机构变为原则上接受资料后委托期限不超过一周，缩短项目从送审到委托的时间；二是加快对审计费用的结算工作，从每季度结算1次审计费用缩短至每月结算1次，保证审计费用及时到账，提高中介机构积极性；三是试点审计资料主管局归口收集，如教育局、水务局、农委等下属单位多的部门，由主管局指定专人负责收集、报送审计资料，避免下属单位因业务不熟造成收集资料困难；四是进一步完善《政府性投资项目审计管理系统》，提高审计管理数字化水平，创新信息化环境下的审计管理方式。
（六）提高个人综合素质，增强工作责任心。
通过加强业务学习，拓宽审计视野，不断增强工作责任心，才能提升个人综合素质，提高破解难题的能力。一是通过科务会努力抓好投资审计方面的业务学习，网上查阅审计署或市审计局项目审计公告，每月至少学习法律法规1部和审计署或市审计局案例2个；二是每个季度召开项目负责人业务学习交流会，讨论学习投资审计方面的法律法规或审计案例，并要求中介机构机构负责人组织好本中介机构的业务学习，同时将中介机构组织业务学习情况列入考核内容；三是科室审计人员要进一步增强工作责任心，工作中敢于担当、勇于创新，以严谨的态度完成好每项审计任务。