2015年青浦区审计局关于开展2014年度区本级预算执行和其他财政收支审计工作方案
QC1201000-2015-004
主动公开
青审字（2015）7号
青浦区审计局
2015.02.15
一、 编制依据
（一）《中华人民共和国审计法》
（二）《中华人民共和国审计法实施条例》
（三）《国务院关于加强审计工作意见》
（四）《上海市审计条例》
（五）《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》
二、 指导思想
财政审计是国家审计的永恒主题，是宪法、审计法赋予审计机关的首要的、最基本职责。2015年开展2014年度区本级财政预算执行审计,深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕区委、区府工作中心，服务改革发展，服务领导决策，服务“两个报告”，结合新预算法，把财政审计更好地融入青浦经济社会发展和改革创新大局；坚持反腐、改革、发展，促进党风廉政建设和反腐败斗争；坚持履行好审计法定职责，努力实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖；坚持贯彻“转方式，调结构”重大决策，落实创新驱动、转型发展的要求；坚持关注财政资金投入的重点领域、重点项目、重点部门，聚焦财政经济发展中“重点、热点、难点”问题；坚持激活财政存量资金，提高资金使用效益；坚持反映经济社会发展中突出矛盾和风险，维护我区经济安全和可持续发展；坚持揭示机制、制度、管理性问题，推动深化改革和制度创新，更好地推进我区经济社会又好又快发展。
三、 审计目标
(一)促进政府预算的统一和完整。围绕审计监督全覆盖，进一步开展全口径预算审计，继续加大公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算监督力度，提升预算管理的统一和完整，建立健全功能定位清晰的政府预算体系。
(二)促进预算管理科学和合理。着重加强对预算细化，预算分配公开、公正，经费安排厉行节约，预算执行真实、合法、均衡的审计，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，规范预算管理。
(三)促进财政管理改革有序和有效。进一步加强对国库集中收付、公务卡使用管理、转移支付、决算批复、绩效评价、内部控制规范、信息公开等方面的审计监督，推动深化财政改革，健全财政管理体制。
(四)促进资金资产管理使用规范和绩效。关注财政部门和预算单位的资金结余结转情况以及重点专项资金分配和使用情况，统筹各项财政资金，推动用好增量，盘活存量；关注资产使用、管理、绩效等，确保资产完整、安全，提高资金资产使用绩效。
（五）促进民生资源改善和保护。根据区委区政府保障和改善民生的决策部署，围绕市局2013-2015年第二轮资源环境审计工作发展规划，深化民生审计及资源环境审计，重点关注城镇保障性安居工程、民防工程、机构养老及绿化专项资金民生及生态文明建设政策措施贯彻落实、资金投入效益、环境影响程度等，有效维护群众利益和促进经济社会可持续发展。
（六）促进政策措施的贯彻和落实。加大对重大政策措施落实贯彻情况的审计力度，着力监督相关政策措施的制定、具体部署、执行进度、实施效果等，发现和纠正有令不行、有禁不止行为，促进政策措施的落实到位和不断完善。
（七）促进政府性投资项目管理水平和效益。继续对社会关注度高、使用财政资金量大、重点区域重大项目加大跟踪审计力度，不断深化政府投资项目竣工决算审计，重点关注相关政策执行、职能部门履职、项目建设管理和监督管理情况等，进一步推进本区“1+8”政府性投资项目管理办法全面贯彻落实，促进提高投资项目管理水平和投资效益。
四、 组织方式
（一）统一组织、通盘实施。由局长室领导，财政审计科牵头，各业务科室分头实施，专业技术人员参与，中介机构专业支撑，内部审计人员辅助，坚持统一组织实施，统一平台协调，统一计划方案、统一质量要求，统一定性处理，最大限度发挥审计整体效应。
（二）把握总体、突出重点。通过预算执行审计、政府性投资审计、专项审计及审计调查，以公共资金、国有资产、国有资源为宽度，以资金流向为长度，以政策审计为深度，以预算执行为重点，逐步实现审计监督全覆盖。
（三）整合资源，纵横交错。实现人员、信息和资源有效整合，形成整体合力，推进财政审计与其他专业审计结合，审计与审计调查相结合，常规审计与跟踪审计相结合，真实合法性审计与绩效审计相结合，提升审计质量。
五、 审计范围
（一）对区财政局组织的本区2014年度本级预算执行及其他财政收支情况进行审计。
（二）对区国资委、区体育局、区环保局、区旅游局、区红十字会、区行政服务中心、区党校、区文化执法大队等8个部门2014年度预算执行和其他财政财务收支情况进行审计。
（三）对本区城镇保障性安居工程情况，民防工程建设和使用管理情况，机构养老绩效情况开展民生审计（调查）。
（四）对本区绿化专项资金使用管理绩效情况开展资源环境审计调查
（五）继续对淀山湖新城建设工程、轨道交通17号线前期工程、盈港路四期工程、盈港路三期六期改建工程、外青松公路南段工程、诸光路道路改建工程等6个区重点领域、重大项目、重点资金开展跟踪审计，对青浦新城一站大型居住区工程、朱家角人民医院迁建工程、淀山湖及周边水系生态修复工程等15个重大实事项目开展竣工决算审计，组织实施其他项目竣工决算审计。
（六）部门预算执行审计原则上抽审5家下属单位，不到5家的全覆盖审计。
专项审计和审计调查资金抽查面不低于审计资金总额的70%，单位抽查面不低于50%。涉及面广、工作量大的专项审计和审计调查，审计小组拟申请提出中介机构和内审人员参与方案并报局审批。
六、 审计内容和重点
（一）区财政局组织2014年度本级预算执行情况审计
1．公共财政预算审计。
(1)预算管理审计。一是审查预算收入编制的完整性，公共财政预算是否依法编制，上级专款和转移支付等是否全部纳入预算；二是审查预算支出的合理性，是否保障民生、资源环保、科技等重点支出，经费安排是否厉行节约，是否严格控制一般性支出，是否认真落实不得新建楼堂管所、财政供养人员和“三公经费”只减不增的要求，支出预算是否细化；三是审查预算分配的合规性，公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的定位是否清晰，是否存在重复交叉安排同一类或类似项目支出预算，教育、科技等法定支出是否落实至项目，其待分配资金是否按规定比率安排，部门特殊动力费预算安排的范围、标准是否统一、公平。通过审计，揭示预算编制不完整，支出编制不合理，未严格控制一般性支出，重复交叉安排同一或类似项目支出预算，违规提取法定支出待分配资金，预算安排标准不统一等问题。
(2)专项资金管理审计。一是审查专项资金管理是否规范，财政部门是否建立项目库，专项资金设置是否合理、必要，跨年度项目是否一次认定分年审核纳入当年预算，一次性项目申报程序是否规范；二是审查专项资金使用是否合规，资金使用是否按“用途不变、整合使用”的原则，是否达到预期目标，财政部门是否对专项资金使用情况进行跟踪监管，并对专项资金预算执行情况进行通报；三是审查项目绩效评价是否有效开展，评价覆盖面是否达到规定比例，项目绩效目标申报是否有序推进。通过审计，揭示专项资金未建立项目库，跨年度项目未分年预算，项目申报依据不充分，未对专项资金使用情况进行跟踪监管，专项资金未有效统筹，未达到预期目标，未有效扩大项目绩效评价范围等问题。
(3)存量资金管理绩效审计。掌握财政资金规模、结构，分析财政存量资金形成的原因。一是审查财政部门对财政结余结转资金及暂存暂付款有无定期清理，专门用途的资金是否有效统筹，是否在上年基础上按规定比例压缩；二是审查财政部门对部门预算单位的结余结转资金管理是否有效，是否及时收回财政总预算统筹安排，是否建立预算执行与预算编制挂钩制度及预算执行考核评价体系；三是审查6月1日后有无新设财政专户，目前已设立的财政专户是否逐步取消，有无违规将资金拨付财政专户，专户资金利息是否及时上缴国库，保值增值开户银行选择程序是否规范。通过审计，揭示资金管理不安全，存量财政资金未及时压缩，违规以拨作支，专户资金保值增值未按规定执行等问题。
(4)财政管理改革审计。一是审查财政资金支付制度建立执行情况，支付审批是否规范，是否存在随意性，基本支出是否按年度均衡性，项目支出是否按进度和合同约定支付，计算直接支付占比情况；二是审查公务卡使用管理情况，抽查部分预算部门报销率和现金率，是否低于平均数，财政部门是否按期考核并对公务卡考核结果进行通报；三是审查转移支付结构合理性，一般转移支付的具体内容是否存在指定用途、具有专项性质的转移支付，预算下达时间是否按照规定，上级财政提前下达的转移支付是否纳入年初预算；四是审查区本级部门决算批复有序开展，是否在规定时间内批复完成；五是审查政府信息是否逐步加大公开力度，财政专项资金项目绩效评价结果、部门决算是否如期公开，是否加强街镇预算信息公开指导工作。通过审计，揭示财政资金支付不规范，公务卡监管不力，转移支付预算下达不及时，部门决算未及时批复，政府信息未按规定公开等问题。
(5)政策执行审计。一是审查基本建设项目管理是否按“1+8”政府性投资项目管理办法控制管理，资金拨付程序、手续是否规范，是否按进度及时拨付，竣工决算是否及时批复，对财务监理管理考核是否有效；二是审查财政对事业单位资产管理监督是否到位，是否建立职责范围内实物资产配置标准和相关费用标准，资产管理信息系统是否完善，对事业单位资产是否实行动态管理，资产购置、使用、处置是否按规定程序审批及备案，对租金管理是否规范；三是审查往来款是否建立健全相关管理制度，定期清理机制是否建立，审批程序是否规范，对预算单位提出的处理方案是否及时报批；四是审查行政事业单位内部控制规范建立和实施是否有序推进，是否在规定时间内完成。通过审计，揭示政府性投资资金管理不规范，资金拨付不合规，财务监理管理考核不到位，资产监管不到位，内部控制规范建立和实施未推进到位等问题。
2．政府性基金预算审计。
掌握全部政府基金的收入、支出及预算的总体情况，一是审查各项基金征收管理是否按规定比例上缴国库，是否全额纳入本级预算，代编预算是否有效控制，编制预算程序是否规范；二是审查预算支出项目是否细化、是否遵循“以收定支、专款专用、结余结转使用”原则，支出是否合规，使用是否有效；三是审查结转结余资金总量，同类项目之间是否及时调剂和调整，是否存在大量资金沉淀、滞留；四是审查政府性基金管理情况，了解财政部门各类基金的管理模式，资金下达是否及时，政策效应是否体现；五是抽查合作医疗基金筹集、拨付情况，资金筹集是否及时到位，拨付是否合规，手续是否齐全，延伸抽查彩票公益金筹集、使用、管理情况，筹集是否按规定比例，支出是否专项核算、专款专用，项目管理是否规范。通过审计，揭示基金设置不合规，收支预算不合理，支出不规范，基金结转结余资金沉淀，未按规定时间下达，政策效应未发挥，彩票公益金使用不规范等问题。
3．国有资本经营预算审计。
掌握2014年区本级国有资本经营预算覆盖范围，一是审查国有资本经营预算是否按“效益优先”的原则编制，预算范围是否完整，预算编制是否细化，预算收支申报、审批程序是否规范；二是审查收入是否按规定内容及时足额上缴，利润上缴比例是否合理，抽查部分企业是否按规定将国有资本收益及时、足额上缴财政，有无迟缴、欠缴情况；三是审查预算安排是否向经济布局、结构调整等关键领域及重点行业倾斜，抽查企业使用预算资金情况，是否存在闲置、挪用情况。通过审计，揭示国有资本预算编制范围不完整，收入未及时上缴，支出安排不细化，资金使用效果不明显，改变预算支出用途等问题。
（二）区级预算单位预算执行审计
1．部门预决算管理情况。一是审查预算编报是否完整，是否将全部收支纳入预算，主要关注上年结余(结转)、上级专款、其他收入是否纳入年初预算；二是审查预算编制是否合理，是否遵循公用经费定额，项目费用零基的原则，预算是否细化，经常性项目是否符合持续性、普遍性且支出标准明确，一次性项目申报手续是否齐全，程序是否规范，特定水电费预算编制是否合理；三是审查预算执行是否严格，是否存在无预算、超预算、多列预算支出及改变预算支出用途，部门待分配预算使用是否经审批及报分管区领导同意；四是审查决算编报是否正确，收支是否全部纳入决算。通过审计，揭示预算编制不完整、不合理，无预算、超预算支出，决算编报不准确等问题。
2．存量资金管理绩效情况。掌握部门预算单位结余结转资金规模、结构、资金来源和使用管理等情况。一是审查历年结余资金是否纳入当年预算，是否及时压缩结余结转资金；二是经常性经费结余、项目结余资金和结转资金使用程序是否规范，项目结余资金和未作具体规定且连续两年及以上的项目结转资金是否上缴财政；三是审查存量资金形成原因，分析项目资金预算编制是否合理、绩效，是否遵循“零基预算”编制原则，预算是否落实至具体项目，调整依据是否充分，跨年度项目是否分年预算，项目执行进度是否缓慢，资金拨付是否按进度，具有类似用途项目间是否有效统筹，是否存在资金大量结余结转闲置，资金移作他用及被占用的情况。通过审计，揭示存量资金较多，结余结转资金未上缴财政，项目预算不合理、不细化，项目资金未专款专用，项目执行率较低等问题。
3．部门财务管理情况。一是审查单位《内部控制规范》是否建立实施，是否将预算、收支、资产、基本建设、政府采购、经济合同等行政事业单位重点业务和事项纳入统一的管控体系并有效实施；二是审查会计核算是否规范，与所属单位、工会、学会等资金往来是否正常，是否通过下属单位开支行政费用、发放人员福利等；三是审查票据管理是否规范，是否建立票据使用登记制度，票据是否专人保管，领购是否合规，是否存在转让、出借、代开票据，核销是否报批；四是审查资产管理制度是否建立，产权是否明晰，是否定期盘点，账卡物是否相符，处置、核销是否规范，国有资产对外投资、出租出借程序是否规范，租金是否收支两条线，是否将国有资产用于对外担保，资产变动情况是否及时录入资产管理系统；五是审查往来款是否长期宕账，是否及时清理，处理方案是否及时报批；六是审查津补贴发放是否合规，有无超规定范围、标准发放津补贴。通过审计，揭示内部控制不完善，会计核算不规范，隐匿或转移资金，资产管理薄弱，租金收入未实行收支两条线规定，违规发放津补贴等问题。
4．财政管理改革执行情况。一是审查国库授权支付、直接支付程序是否规范，公务卡管理制度是否制定，使用是否符合报销范围，计算报销率、现金率且与平均数进行比较；二是审查政府采购预算编报是否细化，执行是否严格，采购程序是否规范，方式是否合规，采购资金和设备是否闲置；三是审查非税收入收取标准是否合规，非税收入是否执行“收支两条线”管理；四是绩效评价目标申报是否正常开展，100万元以上项目是否向财政申报绩效评价目标。通过审计，揭示授权支付、直接支付程序不规范，公务卡使用考核指标低于或高于平均数，未严格执行政府采购制度，行政性收费不规范，未按规定申报绩效目标等问题。
5．“三公经费”等行政运行经费使用情况。一是审查因公出国审批手续是否规范，检查出国计划、经费预算、报销凭证、考察报告等资料，是否存在擅自增加出国团组人数，是否擅自延长境外停留时间或增加出访城市等；二是审查公务接待是否按规定执行，接待用餐标准和陪餐标准是否合规，是否存在公款旅游或变相旅游情况，是否转嫁、转移、隐匿接待费，报销凭证是否齐全，是否包括财务票据、派出单位公函和接待清单，支付是否原则上采用银行转账或公务卡；三是审查车辆购置及运行费执行是否合规，有无超编制、超标准配备公务车辆，车辆保险、维修及加油是否定点，是否存在以借用、租赁形式变相配置公务用车问题；四是审查会议费预算是否细化至会议项目，是否建立会议编报和审批制度，是否严格控制会议会期和人数，是否至明令禁止的风景名胜区召开会议，会议费开支范围、标准是否合规，报销依据是否充分，支付是否合规，是否存在套取现金、转嫁费用等。通过审计，揭示“三公经费”支出不合规，变相公款旅游，会议费报销制度不完善，报销依据不充分、套取现金、转嫁费用等问题。
（三）政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计及跟踪审计
1．政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计。
以促进提高政府性投资项目管理水平，提升资金、资产、资源使用绩效为目标。重点审查政府性项目投资真实性合法性，关注基本建设程序是否完整、合规，投资控制是否有效，建设资金管理使用能否满足项目建设进度需要，是否存在滞留、转移、侵占、挪用建设资金等问题，资金支付内部控制制度是否健全有效，项目建设成本及财务核算是否真实、规范，项目内部控制制度是否健全、有效，是否存在工程质量问题；审查项目绩效情况，关注项目是否因前期工作或建设程序不到位造成中途停工、返工等损失浪费，是否因动迁工作不及时而影响项目工期以及因建设用地规模偏大造成土地闲置等增加成本，是否因勘察、设计、施工、监理等单位履职不到位而增加项目成本或损失浪费，已建成投入使用的项目经济效益及预期目标是否实现，资产管理是否合规；审查项目资源环保情况，关注建设单位是否严格执行投资结构优化、土地节约利用、环境资源保护等政策，初步设计是否落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，防治污染的设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，是否按照建筑节能强制性标准进行设计、施工、监理，配套建设的环境保护设施是否经竣工验收，是否符合重点污染物排放总量控制的要求；审查投资政策的完善性和有效性，关注政府职能部门是否按照区政府“1+8”制度履责，是否存在履责不到位造成项目管理效率低下、超概算、工期延长等问题。通过审计，揭示政府投资项目建设管理中存在的建设程序违法，资金、资产管理不合规，内部控制不健全，工程质量不合格，履职不到位，制度不完善，以及损失浪费和环境污染等问题。
2．跟踪审计。
以加快推进重大项目建设进度，保障政府性投资项目建设资金及工程质量安全为目标。重点审查项目计划执行情况，关注项目建设目标是否明确，进度时间节点是否细化，推进措施是否有效；审查项目建设资金安全情况，关注项目资金来源是否合法，资金管理使用是否合规，投资控制是否有效，工程结算是否真实合法；审查工程质量安全情况，关注项目设计、施工、监理单位及其执业人员，是否按照国家强制性标准进行设计、施工、监理，重点建设环节控制制度是否健全、执行是否有效等。通过审计，揭示项目计划执行不力，建设资金管理不合规，工程质量存在安全隐患等问题。
（四）民生审计（调查）
1．本区城镇保障性安居工程跟踪审计。
以促进城镇保障性安居工程政策落实、分配公平、管理规范、机制健全、制度完善，维护群众住房保障权益，推动健全符合国情的住房保障和供应体系为目标，重点审查2014年资金筹集管理和使用情况，关注财政安排的城镇保障性安居工程资金分配、使用和税费减免情况，保障房租售收入、易地建设费等资金纳入预算管理情况，保障性安居工程项目申请银行信贷、发行企业债等社会融资的真实合规性；审查保障性住房分配和管理处置情况，关注已拥有住房、高收入人员及公职人员享受住房保障、保障性住房上市销售收益分配和公共租赁住房廉租住房并轨运行后分配使用的合规性，保障性住房房源结构和投入使用情况；审查保障性安居工程用地和建设情况，关注国土部门实行宗地供应预安排、规划部门出具规划条件情况，有关部门和单位履行基本建设立项报批、招投标等法定程序情况，工程建设质量管理情况。通过审计，促进落实城镇保障性安居工程政策，管好用好建设资金，完善保障性住房后续管理，维护人民群众的切身利益。
2.本区民防工程建设和使用管理情况审计调查。
以推动本区民防工程建设，提高保障民防设施使用的安全性和有效性，充分发挥民防建设资金的使用效益为目标，重点审查民防工程建设情况，关注工程建设程序是否规范，建设进度是否按计划执行，验收是否规范；审查资金情况，关注资金来源是否合规，民防工程相关费用是否按规定收缴，资金使用拨付是否规范，资金管理是否有效，是否存在资金闲置、占用等；审查民防工程后续管理情况，关注建成工程项目管理、使用、维护制度是否健全，执行是否有力，工程是否安全有效。通过审计，促进民防工程安全有序建设，民防建设资金规范有效使用。
3．本区机构养老绩效情况审计调查。
以规范养老机构运行及管理，提升资金使用绩效，增强政府提供公共服务能力为目标，重点审查养老机构设置情况，关注机构设置是否符合规划，是否与上级规定相冲突，建设和改造是否达标，是否满足养老需求，分布是否合理；审查养老机构管理情况，关注核定床位数与收养老人数是否配比，老年人的膳食配置情况是否营养，护理人员与照料人员是否配比，各类服务项目的收费标准是否公开透明；审查补贴资金使用情况，关注资金申请审批手续是否规范，是否有完备的财务管理制度，资金的使用是否符合规定，资金是否发挥应有的效益；审查养老机构政策执行和目标实现情况，关注相关政策效应是否体现，政策覆盖面是否达到。通过审计，提高养老机构管理水平，切实保障老年人权益，促进养老事业健康发展。
（五）资源环境审计调查
1．本区绿化专项资金使用管理绩效情况审计调查。
以提高资金使用效益，规范建设项目管理，发挥园林绿地环境效益为目标，重点审查绿化专项资金安排情况，关注预算安排是否合理和科学，行业标准是否执行到位；审查绿化专项资金使用情况，关注资金使用是否合规，是否专款专用，资金审批、拨付是否规范；审查绿化建设项目管理情况，关注项目立项、招投标、合同等是否合规，项目建设是否按期竣工、达到标准；审查绿化建设项目后续管理情况，关注绿化项目养护管理情况，绿化覆盖率是否达到要求，是否存在重建设、轻管理现象；审查绿化环境效益情况，绿化是否改善，环保能力是否提高，绿地养护效果效应是否达到。通过审计，加强绿化资金监管力度，提高城区绿化覆盖率和绿化养护质量，促进生态文明建设。
1、区财政局组织2014年度本级预算执行审计于2015年2月10日起组织实施，5月30日完成审计任务。
2、2014年度部门预算执行审计于2014年12月15日起组织实施，2015年6月30日完成审计任务。第一轮部门预算执行审计于2014年12月15实施至2015年2月10日完成，2015年1月7日统一方案汇报，1月20日统一过程汇报，1月30日统一报告汇报。第二轮部门预算执行审计于2015年3月25日实施至2015年5月10日完成，2015年4月7日统一方案汇报，4月20日统一过程汇报，4月30日统一报告汇报。第三轮部门预算审计于2015年5月15日实施至2015年6月30日完成，2015年5月25日统一方案汇报，6月10日统一过程汇报，6月20日统一报告汇报。
3、民生审计于2015年1月13日起组织实施，2015年5月20日完成审计任务。
4、资源环境审计调查于2015年3月25日起组织实施，6月30日完成审计任务。
5、2014年度本级预算执行和其它财政收支情况审计结果报告于2015年6月15日前初稿框架、7月5日前完成，审计工作报告于6月25日前初稿框架，7月10日前完成。
八、工作要求
1．立足服务、发挥作用。围绕区中心工作，服务改革发展，服务改善民生，要着力提高调查研究能力、数据分析能力、宏观思维能力，对揭示的问题，从现象到本质、从局部到全局，从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析，提出规范机制、完善制度、防范风险等方面的建议，有效发挥审计建设性作用。
2．严格实施，确保执行。要严格按审计工作方案和实施方案的内容、重点、时间接点组织实施，根据审计操作规程，认真实施，各负其职，层层把关，做到晨会链接，及时汇报，及时解决问题，减少报告反复，提高审计执行率。
3．创新方法、提升效率。认真学习财政改革政策、行业管理制度，深入了解被审计单位预算执行的特点、变化，细化实施方案，发挥计算机小组成员作用，加强计算机专业人员和业务人员的协作，加大数据综合利用力度，提高审计工作效率。