关于下发《青浦区审计局绩效审计操作办法(试行)》的通知

QC1104000-2014-001

主动公开

青审字(2014)1号

青浦区审计局

2014-01-20

 

各科室:
为了促进规范绩效审计工作程序,提高审计人员实际操作能力,提升绩效审计工作质量,现将《青浦区审计局绩效审计操作办法(试行)》下发给你们,请认真贯彻执行。
 
附件:《青浦区审计局绩效审计操作办法(试行)》
 
                       
附件:
青浦区审计局绩效审计操作办法 (试行)
 
第一章 总则
第一条 为促进规范绩效审计工作程序,提高审计人员实际操作能力,提升绩效审计工作质量,根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》、《上海市审计条例》和其他有关法律法规,结合我局实际,制定本办法。
第二条 本办法所称绩效审计,是指审计机关以真实性、合法性为基础,按照一定的标准,运用适当的技术方法,对被审计单位管理使用财政性资金、国有资产及公共资源的经济性、效率性和效果性进行审查、分析、评价的行为。
(一)经济性是指在保证质量的前提下,以最低的资源耗费获得一定数量的产出,即支出是否节约。
(二)效率性是指投入和产出的关系,包括以最小的投入取得一定的产出,或者以一定的投入取得最大的产出,即支出是否讲究效能。
(三)效果性是指既定目标的实现程度,或一项活动实际效果与预期效果间的关系,即是否达到预期目标。
经济性、效率性和效果性三要素是一个有机的整体,审计机关应当对被审计事项的“三性”进行综合评价
第三条 绩效审计以“独立型”和“结合型”为基本模式。对社会关注度高、使用财政资金数量大、涉及重大公共利益的事项专门开展独立型绩效审计;对其他事项,与部门预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计、政府投资项目审计、计算机系统审计等结合开展绩效审计。
第四条 绩效审计的基本程序包括审计计划立项、审前准备、审计实施、审计报告及后续跟踪检查等。
第五条 审计组根据绩效审计专业要求,需要聘请具有专业特长和技能,或在某个领域具有一定权威的外部专家的,按《青浦区审计局聘请外部机构和人员参与审计工作暂行规定》执行。
第二章  审计计划
第六条 绩效审计项目由综合法规科在年度计划调研时提出指导性意见和要求,并会同绩效审计科、其他业务科室加强项目科学论证。
第七条 绩效审计项目的选择应考虑三项原则:
1)重要性原则,即项目对经济、社会、公众利益或环境的影响程度;受人大、政府、媒体和公众的关注程度;审计覆盖面、财政资金投入和资产规模的大小等。
2)增值性原则,即选项应有前瞻性和洞察力,关注被审计单位在经济性、效率性和效果性上是否具有可改进的空间;是否可以促进被审计单位提高效益;审计成果可利用程度高,预期审计效果明显。
3)时效性原则,即关注审计需求,审计时机应贴近经济社会发展实际,能及时帮助解决问题。因环境、政策变化使一些计划项目不合时宜,一般不宜选择。
第八条 提出绩效审计项目时,应提供选项依据、项目背景、审计目标、审计范围与内容、所需审计资源等相关信息,并综合考虑下列因素:
1)政策执行、资金使用或项目进展情况是否具备审计条件;
2)相关法规文件资料、财务会计及业务资料、信息系统及电子数据、审计评价标准等的可获取性;
3)被审计单位的配合程度以及人力资源、审计时间、技术装备等审计资源条件的状况。
第九条 对绩效审计项目进行可行性论证时,重点关注资金、资产、资源管理使用是否存在薄弱环节或重大漏洞;是否存在较大风险;是否有较大改进空间;审计人员是否有胜任能力等。
第三章  审前准备
第十条 绩效审计项目确定后,审计组可从以下方面调查了解被审计单位及其相关情况:
1)单位类型、组织结构、职责范围或经营范围、业务活动、行业特点等;
2)被审计事项运营的内外部环境及风险情况;
3)相关法律法规、政策及其执行情况;
4)财政财务管理体制和业务管理体制;
5)管理和使用的财政性资金、国有资产、公共资源情况;
6)被审计事项的目标、预期成果;
7)适用的业绩指标体系及业绩评价情况;
8)相关内部控制及其执行情况;
9)信息系统及其电子数据的情况;
10)以往接受审计和监管情况,以及其他需要了解的情况。
第十一条 审计组可采取下列方法进行调查了解:
1)书面或者口头询问被审计单位内部和外部相关人员;
2)检查有关文件、报告、内部管理手册、信息系统的技术文档和操作手册;
3)实地观察有关业务活动及其场所、设施和有关内控执行情况;
4)追踪有关业务的处理过程,对业务流程或管理环节较多的单位,可根据审计需要绘制资金流程、业务流程、财务流程、内控流程等工作流程图确定关键控制点;
5)通过互联网、被审计单位的内网、报纸等媒体了解被审计单位和项目的相关信息;
6)相关数据分析。
第十二条 审计组应当根据审计目标和被审计对象的实际情况,运用职业判断确定调查了解的范围和深度。在调查了解的基础上,评估被审计单位存在问题的可能性,确定审计事项和绩效审计应对措施,包括:
1)确定主要审计步骤、方法和技术手段;
2)确定开展审计所需要的技术和能力以及执行审计的具体人员;
3)确定绩效审计评价标准及设定绩效审计评价指标;
4)确定是否聘请外部专家及其他措施。
第十三条 绩效审计评价的标准应具备客观性、相关性、适用性、可比性、公认性。审计组应针对具体审计事项确定绩效审计评价的标准。各种绩效审计评价的标准主要有:
1)法律、法规、规章和其他规范性文件;国家有关方针和政策;各项会计准则和财务制度;
2)国际、国家、地方和行业制定和颁布的各种技术标准、规范、定额、参数以及防灾减灾标准、生态环境效益标准、经济效益标准、社会效益标准、生态城市标准、小康社会标准等;
3)项目可行性研究报告的有关要求,项目管理计划和项目管理制度确定的预算、定额、任务指标、技术指标、产出能力等;基本建设项目建议书、项目评估报告、环境评估报告、设计任务书、土地征用文件、招投标文件、承发包合同、验收报告及鉴定书、投资计划批复、概(预)算批复、竣工决算书、设计和规划审批文件;
4)各级人大批准的各项法定支出的标准,上级主管部门或被审计单位制定的管理制度、绩效标准、考核标准,上级主管部门与单位签订的经营业绩目标、节能降耗、安全生产等方面责任书,被审计单位相关事项的合同、协议及会议纪要;
5)统计部门公布的各类平均指标、历史指标、领先指标;被审计单位历史数据和历史业绩、行业领先水平或平均水平;被审计单位选定对比单位的经营绩效;
6)政府及有关部门制定的城市总体规划、项目推进计划、自然资源总体规划、资源开发利用规划、环保行动计划、环境综合整治和专项整治规划等有时限要求的环境工作目标,以及年度主要污染物的总量控制计划和削减计划、各项主要污染指标的达标规定等;
7)公认的业务惯例或者良好实务标准;政府主管部门、专业机构或者专家的意见;相似的审计业务所应用过的标准或参考其他开展类似业务机构的标准。
8)计算机信息系统操作手册、机房安全管理规定;计算机系统等级保护制度及分级保护制度;系统需求及建设方案
第十四条 审计组应根据项目的类别和特点,从本办法不同类别绩效审计评价指标体系中,针对不同事项有所区别和侧重地制定具体的评价指标,体现项目个性。
绩效审计评价指标体系按审计实施范围可分为7大类195项指标(详见附件1):
1预算执行绩效审计评价指标体系:包括7项基本支出指标、5项其他财政收支指标、3项财政管理改革指标;
2)财政专项资金绩效审计评价指标体系:包括5项财务指标、4项管理指标、3项定性指标;
3)国有企业绩效审计评价指标体系:包括5项盈利能力指标、7项资产负债损益质量指标、7项债务风险指标、5项融资能力指标、5项经营增长指标、2项社会贡献指标;
4)政府投资项目绩效审计评价指标体系:包括7项目标完成指标、11项财务指标、6项管理指标;
5)资源环境绩效审计评价指标体系:包括18项资源利用指标、7项环境质量指标、21项污染控制指标、7项资源环境专项资金投入产出指标;
6)区域管理绩效审计评价指标体系:包括24项经济社会发展指标、3项重大经济决策指标、6项财政收支管理指标、6项政府性债务管理指标、4项资产管理指标;
7)计算机系统绩效审计评价指标体系:包括3项系统投资效益指标、11项系统管理定性指标、3项系统运行定性指标。
第十五条 审计组应认真听取被审计单位对绩效审计评价指标的意见和建议,更好地形成共识,保障审计工作顺利开展。
 
第四章 审计实施
第十六条 绩效审计实施方案应当明确审计目标、范围、内容与重点、审计评价标准、审计应对措施,以及项目进度安排、审计组内部职责分工等审计工作具体要求。审计组采用审计调查表方式就某一事项进行调查的,审计调查表可作为审计实施方案的附件。
第十七条 审计组可通过目标分析、制度分析、问题分析、风险分析等方法确定审计重点:
1)目标分析:分析评估被审计单位的工作目标和影响目标实现的因素,按目标偏离程度的大小确定审计重点。
2)制度分析:分析评估被审计单位制度的健全性、遵循性和有效性,把制度建立执行情况等作为审计重点。
3)问题分析:评估被审计单位可能存在的绩效问题,根据问题重要性确定审计重点。
4)风险分析:分析评估被审计单位管理内外部风险的能力或水平,把管理不善、容易发生风险的领域作为审计重点。
第十八条 审计组应注重把握绩效审计的重点,找准绩效审计审查和评价的“抓手”。重点突出以下六个方面内容:
1)行政效能。行政审批、行政许可和行政执法事项是否公开、公平、公正;市场经济秩序是否规范;是否存在权力寻租和商业贿赂;部门协调机制是否顺畅运行;相关项目或资金投入后的预期产出和目标是否明确;行业管理职责和自身职责是否履行到位;软硬件配备是否达标;在增加税收、解决就业、改善民生、产业增长、区域规模经济形成、抵御自然灾害、防控重大疫情等方面是否采取措施并产生积极影响。
2)政策效应。体制、机制、制度是否建立健全;导向性政策规定是否符合上级精神;相关制度、措施是否落实到位;政策宣传是否到位、相关对象是否知晓;受益群体界定标准是否明确可操作;政策受益面是否覆盖到位;相关弱势群体是否切实享受政策实惠;是否存在影响效益的违纪违规和损失浪费问题,是否存在影响宏观经济效益、社会效应的普遍性、倾向性问题。
3)资金效益。财政资金安排是否经过可行性研究并纳入预算管理;资金投向是否合理、分配是否均衡;资金投入是否及时足额到位;资金运作程序是否合规;是否擅自改变资金用途或截留、挪用资金;关注财政资金使用的效率、效果、效益,是否存在资金闲置浪费或滞留;是否存在因管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题。
4)管理效果。具体的项目、资金和单位的内部控制是否建立健全;已建立的内控制度是否有效执行;关键岗位设置是否科学、健全、合理;是否实行不相容职务分离;是否建立相关项目、资金的跟踪反馈和考核督查制度;日常监管措施是否切实有效执行;相关项目或财政资金运作是否达到预期的产出或目标;相关设备是否闲置或运转效率低下;计算机信息系统是否高效运行;是否存在内部管理重大缺陷和隐患。
5)环境绩效。资源消耗利用总体规划和年度规划是否合理;土地等资源的征用出让程序是否合规;资源环保法规、政策和标准是否执行到位;环保专项资金征收管理使用是否合规并达到预期效果;污染物排放是否合规达标;资源重复利用率是否提高;资源保护、环境治理措施是否有效;生态环境是否改善;政府投资项目是否存在质量效益、节能降耗、环境保护、重大的资源生态破坏等问题。
6)社会效应。主要通过问卷调查、访谈等形式,测试社会公众、政策受益对象或存在利害关系的第三方对相关审计事项的满意度情况。
第十九条 审计组分配审计资源时,应向重要审计事项分派具备胜任能力的审计人员,并评估特定审计事项是否需要利用外部专家。          
   第二十条 绩效审计证据的来源分为三类:
1)审计人员的亲历证据。询问、访谈、问卷等调查记录;直接采集、制作的音像资料;观察、测试相关内部控制的结果;通过计算和分析形成的证据资料等。
2)被审计单位提供的内部证据。有关会计凭证、账簿、报表形成的相关数据;与审计项目有关的计划、报告、决议、措施、办法、制度、规定、批复等文件,以及会议记录、工作总结、内部审计资料等;被审计单位信息管理系统采集与生成的数据信息等。
3)从第三方获取的外部证据。来自政府部门的相关法规、政策性文件等;来自公共文献、图书、调查研究报告和信息等;来自聘请外部人员的专业咨询和专业鉴定意见;来自监管机构、中介机构、内审机构等已经形成的工作结果;来自有关部门的考核结果、公告报告、统计数据、群众评议及问卷调查结果等资料。
第二十一条 审计组利用从第三方获取的外部证据时,应注意以下方面:
1)利用所聘请外部人员的专业咨询和专业鉴定意见的,应当对选取样本是否符合项目具体情况、使用方法是否适当合理、专业咨询和专业鉴定意见是否与其他审计证据相符等作出分析判断;
2)利用其他审计机关、有关监管机构、中介机构、内审机构等已经形成的工作结果作为证据的,要对证据的可靠性、相关性以及与其他审计证据是否相符作出分析判断,慎重使用;
3)利用有关部门的考核结果、公告报告、统计数据、群众评议及问卷调查结果等形式的资料作为证据的,要说明其来源和取得途径,并经过核实确认。
第二十二条  开展绩效审计并获取审计证据的典型方法有:审阅法、观察法、调查法、访谈法、分析性复核、文献研究法、研讨会法、利用外部专家工作法、证据的定量分析法与定性分析法、计算机系统测试方法(详见附件3)。
第二十三条 绩效审计获取审计证据的方法,应根据项目特点、审计事项的性质来确定。同一种方法根据需要可以在不同审计环节使用,同一审计项目可以结合多种方法一起使用。
第五章  审计报告及后续跟踪检查
第二十四条 独立型绩效审计项目的审计报告包括审计机关进行审计后向被审计单位出具的绩效审计报告以及向本级政府出具的绩效审计结果报告。
结合型绩效审计项目,审计组可以结合项目实际需要,采取绩效审计信息专报、审计建议函等形式向本级政府或主管部门反映绩效审计成果。
第二十五条 绩效审计报告的主要内容:
(一)审计依据及实施审计的基本情况:主要表述实施审计的目标、依据、时间、范围、技术方法、重点内容等。
(二)被审计事项基本情况:主要表述被审计事项所在领域的背景、发展现状;被审计事项的组织结构、业务范围、行业特点、职责范围、财政财务管理体制和业务管理体制、资金来源和使用情况等。
(三)审计评价:根据审计实施方案中主要内容,对照评价依据和标准,找出目标存在的差异并分析原因,结合项目特点,有针对性地、客观公正地分析评价被审计事项在行政效能、政策效应、资金效益、管理效果、环境绩效、社会效应等方面的现状和成效,指出问题和缺陷,并以适当充分的审计证据作为评价意见的有力支撑。
(四)审计发现的主要问题及审计意见:与审计评价相对应,结合项目特点,主要表述绩效方面问题或缺陷的事实、原因及可能产生的影响或造成的后果、审计提出的纠正意见;被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实、定性、处理处罚意见以及法律法规依据;依法需要移送事项的事实和移送处理意见等。
对审计发现的重要问题,在审计报告出具前被审计单位已采取纠正措施的,审计组应将纠正情况在审计报告中反映。
(五)其他需要揭示的情况:其他不适宜作为问题,但对审计结果存在重要影响的相关情况。
(六)原因分析:结合审计发现的问题和揭示情况等,深入分析问题存在的原因。
(七)审计建议:根据审计发现的问题,原则上对照原因分析,有针对性逐一提出需要改进的建议。
(八)审计整改和审计公开等其他必要内容。
第二十六条 绩效审计报告应当具有客观性、建设性,重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题,审计建议应具有针对性、可行性、增值性。
第二十七条 绩效审计报告应广泛听取被审计对象、相关主管部门、专家等多方面、多层次的意见,并加强与有关各方的沟通,提高审计报告的客观性和准确度。
绩效审计评价过程中遇到评价标准不一致时,应采用权威和公认程度高的标准;找不到明确的评价标准时,应运用普遍适用的公理或原则分析,并列举事实,使审计结论更具客观性;对审计未涉及事项和超越审计职责范围的事项,不发表绩效审计评价意见。
第二十八条 审计组应及时对绩效审计结果的利用情况进行跟踪督查,重点关注绩效意见和建议是否被积极采纳落实,是否取得增收节支、挽回损失、建章立制等效果,评估绩效审计建议的可行性以及审计存在的不足,为以后开展绩效审计提供经验。
第八章 附  则
第二十九条 本办法未尽事项,按照审计法、审计法实施条例、国家审计准则及局其他规定执行。
第三十条 本办法由绩效审计科负责解释。
第三十一条 本办法自发布之日起试行。
 
附件:1、绩效审计评价指标体系
2、结合型绩效审计参考内容
3、绩效审计典型方法集