【摘要】

政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，是政府受托经济责任发展到一定阶段的必然结果。由于绩效审计反映了时代的要求，世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式，绩效审计目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容。近年来，我国政府审计机关也开始重视绩效审计，国家审计署提出：要积极开展绩效审计，逐年加大绩效审计分量。但从总体上看，我国仍处于绩效审计发展的起步阶段，各方面与其他国家的较成熟的绩效审计相比还有较大差距。当前，各级审计机关开展探索实施绩效审计，但是普遍对其认识以及如何实施没有一个规范、完整的框架体系，需要我们加以研究与探索。

【关键词】政府 绩效审计 审计机关 基层

 

一、开展政府绩效审计的背景和意义

随着改革开放的进一步发展，我国传统的计划经济体制开始逐步向社会主义市场经济体制转变。党的十三大提出了“一个中心、两个基本点”的基本路线。1992年，邓小平同志视察南方的重要讲话极大地推动了我国改革开放的进程。所有这些，给审计工作提出了许多新课题，也为审计事业的成长提供了广阔空间。

政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，随着政府职能的转变，绩效审计已成为提高政府相关部门公共资金使用效益，加强政府机构管理工作的有效手段。由于绩效审计反映了时代的要求，世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式，目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容。近年来，我国政府审计机关也开始重视绩效审计，国家审计署指出：要积极开展绩效审计，逐年加大绩效审计分量。200８年审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的４/５，全国占2/５,今后要求加大投入绩效理念的分量。由此可以看出，我国政府绩效审计在近几年会得到较快发展。但从本地区开展审计监督情况看，对政府绩效审计理论和实践研究不足，在绩效审计的理念、方法和手段上比较缺失。

为此，当前需要进一步加快推进绩效审计，提高审计工作的成效。笔者认为，实行政府绩效审计有以下几点好处：

一是行政体制改革的需要。兼于当前行政管理机构不够精简，人事浮肿效率低下的实际问题，绩效审计作为管理手段，起到积极的作用。二是能够改善公共财政支出绩效。为弥补市场的失效，实现高绩效的行政活动，要求对财政支出的绩效进行评价与监督，改善财政支出绩效。三是加快推进责任政府建设。政府是经济责任受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，责任是否得以履行，需要政府绩效审计来判定，政府绩效审计是有效的管理手段。四是推进民主法制建设。加强对权力的监督与制约，是民主法制建设的集中表现，党的十六大明确提出审计机关要在加强对权力制约与监督中发挥职能作用，这是时代赋予绩效审计的光荣使命。

通过以上几点论述，可以得出绩效审计对我国审计工作的作用是非常巨大的。

二、国内外研究动态及评述

绩效审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。20世纪40年代后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需要矛盾的日益尖锐，人们对提高公共部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高。政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。70年代后，政府绩效审计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强制性立法将其纳入法定审计，并取得了一定的成效，在明确政府经济责任，反对官僚主义，制止贪污浪费，提高政府运作效率等方面发挥了重要作用。例最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉伦纳德于1962年撰写的《管理审计》(William P Leonard,1962)。随后，也有一些述及该方面的文章和专著。1985年，英国绩效审计理论权威约翰.3，格林教授编著了《绩效审计》(Value For Money Auditing in The PublicSector)一书。20世纪90年代以后，绩效审计己成为大多数发达国家政府审计的主要内容。西方国家在开展政府绩效审计研究方面非常注重实用性，善于总结在实务工作中产生良好效果的一些审计方法和做法，经过一定时间的积累，再形成较系统的绩效审计准则或工作指南等规范性文件，以指导此后绩效审计实践的开展，并在实践中继续修订和完善这些规范绩效审计工作的文件。

当前，已有的文献基本上分为三类：一是国外绩效审计的现状及启示；二是国内政府绩效审计的产生、发展与现状；三是对政府绩效审计方法的研究。

１、绩效审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。20世纪40年代后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需要矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高。政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。70年代后，政府绩效审计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强制性立法将其纳入法定审计，并取得了一定的成效，在明确政府经济责任，反对官僚主义，制止贪污浪费，提高政府运作效率等方面发挥了重要作用。

２、我国审计机关主要开展的是财政财务真实性、合法性审计，绩效审计开展得比较少，效果也不明显。但随着责任政府职能的强化，民主和法治建设进程的推进，绩效审计逐渐被人们所接受，并提上了议事日程。文献都在探讨政府绩效审计的基本含义基础上,对我国实施政府绩效审计必要性和重要性等方面进行了分析,分析了目前我国开展政府绩效审计在体制、法制建设、方法研究等所存在的问题,提出了要逐步融人绩效审计理念、建立适合我国国情的审计模式的方法和对策等。

３、我国政府绩效审计的实务案例非常少，只有部分文献中对绩效审计的重点、难点以及评价的内容进行了分析，提出了一些质量控制、风险控制的观点。个别文献中对深圳绩效审计的案例进行了讲解和剖析，提出了一些意见。尤其是从基层审计机关来看，几乎很少有对这方面审计的研究。理论研究比较多，案例分析比较少，因此，真正在研究成果的转化运用上都比较缺乏。

三、中国政府绩效审计发展沿革

经对中、外政府绩效审计对比，以及对我国审计发展史的进一步了解，可以将我国政府绩效审计发展情况划分为四个阶段：

第一阶段：1983-1992年，以经济效益审计、承包责任制为主的绩效审计探索阶段。

在我国审计机关成立初期，就考虑了绩效审计。1983年9月15日审计署成立，提出主要审计任务包括直接审计国务院各部委等单位的财务收支及经济效益、投资效益，提出实施绩效审计。但当时对什么是绩效审计、如何开展绩效审计未提出过明确标准，包括《宪法》中仅规定“对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，未提及绩效审计，是典型的“摸着石头过河”。

这一阶段，在行业审计、专项资金审计、审计调查中，审计内容很多涉及资金使用效益问题，但审计内容不深，以查问题为主。同时，随着经济不断扩张，国有企业改革，固定资产投资规模膨胀，在施工项目开工前审计基础上，掀起一次绩效审计高潮，并也提出对要把亏损严重和盈利下降多的大中型企业为重点，要在审计财务收支的基础上延伸检查有关的内部控制制度和经济效益，绩效审计进入一个以帮助企业转换经营机制的新阶段。

这一阶段由于进行的是承包经营审计，属于一种尝试性的绩效审计。审计内容以财务收支指标的完成情况为主，目的在于核定承包经营完成情况，绩效审计未能发展。

第二阶段：1993-1997年，绩效审计曲折发展，停滞不前，缺乏创新阶段。

1992年邓小平南方讲话后，改革呼声日隆。政府审计顺势而为，对企业资产负债和损益的真实性、合法性进行审计，检查企业有关内部管理制度和经济活动，促进改善经营管理，提高经济效益。此时仅仅是要求进行财务收支审计，达到提高效益为目的，未明确提出绩效审计。1998年李金华审计长上任后，提出应以财政财务收支真实、合法审计为重点，打假治乱，维护经济秩序。

此阶段，审计开始进入真正的财务收支审计阶段，此时开始着手解决审计究竟干什么的问题。李金华审计长认为审计首先是核实真实性的问题，如果真实性不能解决，审计等于没有任何价值。在这种情况下，绩效审计未开展。

第三阶段：1998-2002年，以任期经济责任制为内容的绩效审计发展阶段。

1998年1月，中纪委提出将任期经济责任审计作为制度在全国实行，1999年5月，中央正式发布关于任期经济责任审计的“两个规定”。专家学者对任期经济责任审计的看法各有千秋，问题集中在审计机关适合不适合从事经济责任审计。但从目前发展来看，经济责任审计有其合理性和必要性审计。中央的“两个规定”提出经济责任审计应关注绩效审计问题，这一时期审计工作中应含有绩效审计内容。正如审计长提提到的，在开展绩效审计的必要性中有“两个结合”，一是经济责任审计与财务收支审计相结合，二是财务收支审计与效益审计相结合。他认为目前的财务收支审计中就包含经济责任审计所需审计的内容；另一方面经济责任审计应关注绩效，进行绩效审计。应当说这比较好地将经济责任审计与当前的审计状况联系起来，有利于解决重复审计问题，更有利于解决被审单位的抵触情绪。

当前，经济责任审计在我国开展得较好，社会各界对经济责任审计的重要性认识不断提升，这是我国经济社会发展、经济体制和政治体制改革的必然结果。

第四阶段：2003年开始，进入真正意义上的与国际接轨的绩效审计发展中阶段。

2003年7月，《审计署2003-2007年审计工作发展规划》提出，今后五年审计工作的主要任务是：真实性审计、查处重大违法违规问题、效益审计。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”，第一个“并重”是实行财政财务收支的真实、合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。第二个“并重”是实行审计与专项审计调查并重，争取到2007年专项审计调查项目占整个项目的一半左右。这类似于美国提倡的项目审计、加拿大的综合审计等，可以说在向绩效审计靠拢。

从目前来看，探索和推进绩效审计的条件已经初步具备：一是社会经济发展有要求，人大、政府已不满足于审计只是查处违法违规问题，更关注审计在管理和效益方面的积极作用。二是审计队伍素质有了很大提高。三是这些年结合财政财务收支审计，注重在发现管理和效益方面取得了一定成效，为开展效益审计创造了一定的工作基础。

四、积极推进政府绩效审计的一点思考

综观我国政府绩效审计发展历程，开展这项审计面临着外部与内部的全面挑战，绩效审计发展有着一些不利因素。

从外部环境与现实要求来看：第一，经济、科技发展水平不断发展，但与已开展绩效审计国家相比还存在距离。第二，我国在人才培养及职称考试上与现有开展绩效审计要求还有一定距离。第三，绩效审计开展必须在法律层面明确立法予以支持，但目前尚未真正在法律层面予以明确。第四，现行审计管理体制仍然表现出审计独立性的问题，绩效审计开展受到一定影响。

从内部环境与现实要求来看：第一，审计人员对绩效审计认识仍比较淡薄，对其理论研究与实践比较缺乏。第二，审计部门对审计人员的培训上仍缺乏针对性和可操作性，不能有效地为绩效审计开展提供强有力的高素质人员支持。第三，审计部门尚未制定出适用的绩效审计准则。

绩效审计发展不可能在朝夕之间实现，只有渐进的改革才能求得稳定和发展。面对不利因素，我们必须以理性出发，不能有畏难情绪，要从长远看绩效审计发展，脚踏实地做好基础的工作，正确引导，积极推进绩效审计的有效开展。

1、必须把握改革大方向，积极稳步推进绩效审计。新体制的成长会逐步地创造出新的有利条件，使不利因素迎刃而解。审计部门在探索推进绩效审计过程中，要积极主动把握改革方向，按照审计署提出的工作要求，牢固树立绩效审计理念，把绩效问题作为每个项目必审、必报的内容，切实体现到审计过程各个工作环节中，贯穿于审计工作始终，努力在绩效审计方面取得新突破。

2、必须结合地方实际，探索绩效审计方法。就绩效审计而言，并非西方绩效审计才是标准，一定要考虑中国特色；同样并非已有的审计案例才是模式(如深圳政府绩效审计案例)，一定要结合地区、部门的环境、人员因素，适时推进。具体来说要避免脱离实际，避免提出过高的、不切实际的目标和要求；要避免盲目跟风，不能过分偏向绩效审计，要以真实、合法、效益并重；要有效地探索绩效审计，不能仅停留在真实、合法审计中发现的一些效益问题，要更加注重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映问题，提出改进和完善的建议，促进各项政策措施的贯彻落实，发挥“免疫系统”作用。

3、绩效审计发展将是一个漫长、动态的过程，不可一蹴而就。分析得知，我国经济、科技等方面与已开展绩效审计国家还有一定距离，因而绩效审计不可能很快实现。支持新规则并使新规则合法化的行为规范，其发展是一个长期的过程，西方国家绩效审计用了几十年，美国用了51年，法国用了一二百年，新中国政府审计才成立25年，要走完他国几十年走过的路，是不可能实现的事实。同时，绩效审计发展是一个动态的过程，他没有现成的目标模式，正如制度必须不断完善，绩效审计也正如此，必须与时俱进，适应形势发展的要求。

五、本文小结

政府绩效审计是一个大课题，本人在书写此文时主要学习借鉴了陈宋生《政府绩效审计研究》一些理论研究成果，采纳了其一些观点，结合中外一些绩效审计研究与探索，形成了肤浅的文章。思考本文时主要考虑对政府绩效审计的概况作一阐述，明确政府绩效审计是时代发展的必然要求，更是当前需要探索与发展的一项重要任务，呼吁我们审计人员在今后的工作中要不断加以实践、提高。鉴于绩效审计实务涉及经济、行政管理、社会科学等诸多方面的内容，需要进一步地进行课题理论研究，因此在本文中不涉及绩效审计技术、方法的内容，也相信有更多的审计人员对此已有探索与研究，希望在今后的工作中相互学习，相互借鉴，共同促进本地区、本部门绩效审计工作的稳步推进。