拒不履行处罚决定，非诉案件强制执行 2013-10-25
一、 案情简介
2012年03月29日，青浦城管大队机动分队巡查到朱家角区域某工地时，发现工地围栏外堆放有石板建筑材料，占地面积为20平方米，经查证，这些石板是由上海某公司所堆放的，施工负责人陈某承认该违章事实。执法队员现场开具法律文书，并进行了拍照取证。
当事人的行为违反了《上海市市容环境卫生管理条例》第三十三条第二款“施工单位不得擅自在建设工地围栏外堆放建筑垃圾、工程渣土和建筑材料，不得向建设工地外排放污水、散落粉尘”的规定，依据条例第三十三条第四款的规定，对当事人处以捌仟元的罚款。但当事人拒不履行处罚决定，在规定时限内既未提起行政诉讼也未进行行政复议，在经过催告程序后，依法申请强制执行。
二、查处过程
1、当事人认定。在进行现场检查的过程中，由于无法即时获得当事人的规范证件，同时由于施工铭牌所明示的建设单位和与实际建设单位并不相符，难以确定当事人。本案是依据在场人的口述来确定当事人，但在制作询问笔录过程中，发现当事人提供的授权委托书和营业执照与之前文书的当事人并不相同，故在笔录中特别注明。
2、行政文书送达。本案当事人的代理人，拒绝签收并不断撕扔执法文书，无法直接送达。如果采用留置送达，需要确认当事人住所并邀请基层组织或所在单位的的代表到场，由于当事人不配合难以确认住所，亦无法留置送达。同时考虑到采用公告送达需要时间较长，所以综合考虑之下采用邮寄送达。
3、陈述申辩。陈述申辩是当事人的合法权利，并且不得因当事人的申辩而加重处罚。本案中，当事人在收到行政处罚告知书后，到法制科进行申辩，法制科对其申辩内容制作了笔录，并制作《陈述申辩情况复核意见表》。鉴于本案事实清楚，证据确凿，适用法律适当，维持原处罚决定。
4、催告程序。催告是申请法院强制执行必经程序，《行政强制法》第54条规定只有在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的方可申请强制执行。本案当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，在依法申请人民法院强制执行前，城管履行催告程序，制作并邮寄送达《行政决定履行催告书》，催告当事人履行义务。
5、申请法院强制执行。在催告书送达十日后当事人仍未履行处罚决定，依法申请法院强制执行处罚决定及加处罚款，法院组成合议庭审查后认为该具体行政行为合法有效，裁定准予强制执行处罚决定，但对加处罚款则不予支持。
三、案件评析
1、相对人的认定问题。执法文书中当事人应当根据案件具体情况，填写确定的公民、法人或者其他组织的姓名或名称，确保当事人指向的准确性和唯一性。但城管执法的一个重要特点就是室外现场执法，需要相对人的配合才能确定当事人、完成执法程序，在相对人有抵触情绪的情况下，就需要灵活运用询问技巧，结合其他间接材料，来合理确定行政相对人。(1)个体工商户是从事工商经营的个体劳动者，根据我国民法的规定，个体工商户是公民的特殊形式，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的相关规定，以营业执照上正式登记的业主姓名作为行政处罚相对人名称，有字号的，则在业主姓名后面用括号注明字号。 (2) 在具有雇佣关系的情况下，被雇人按照雇主的要求所实施的行为，该行为能否得到实施一般取决于雇主，所以在这种情况下所产生的行政法律责任一般应由雇主承担，即将雇主认定为行政处罚相对人。但被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为被雇佣人自己的行为，而不能认定为雇主的行为。(3)法人分支机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于其他组织的范畴，虽然不能独立承担民事责任，但可以成为行政处罚相对人；而非依法设立或未领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人作为行政处罚相对人。（4）挂靠及借证经营，以营业执照及有关许可证为准，证照上标示的主体即是涉嫌违法的当事人，不管实际的经营者（如承包、挂靠经营者）是谁，行政责任承担者都是相同的，当然证照明示经营者可以向承包、挂靠经营者追究民事责任。
2、执法文书应按直接、留置、邮寄和公告送达的先后顺序选择送达方式。《行政强制法》规定催告书和强制执行决定书应当直接送达，无法直接送达的按照民事诉讼法的规定送达。直接送达是最基本的送达方式，当事人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收，当事人有代理人的，也可向代理人送达。留置送达留置送达是针对特殊情况而采取强制性的送达方式，按照民事诉讼法第79条的规定，适用留置送达必须同时具备以下条件：必须是将文书送达到当事人的住所；当事人或其同住的成年家属拒绝接收执法文书；必须邀请当事人所在的基层组织或者所在单位的代表在场；必须是在当事人或与其同住的成年家属在场的情况下把执法文书留在其住所。在执法实践中，在当事人或者他同住的成年家属、见证人不在现场的情况下，执法人员简单的把执法文书贴在当事人门口，虽送达过程以录像等形式取证，也是不符合法定程序和证据规则的。再出现有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿或不敢在送达回证上签字或者盖章的情况时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第82条之规定，未签字、盖章不影响留置送达的效力，送达人只需将邀请什么人到场，为什么不愿签名或盖章的原因在送达回证上记明，把执法文书留在当事人住所，也视为送达。邮寄送达是指城管执法机关直接送达执法文书有困难，通过邮局将执法文书用挂号邮寄给受送达人的送达方式。邮寄送达应当附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。公告送达是一种推定送达，必须严格按照法定程序进行，受送达人下落不明或采用直接送达、留置送达邮寄送达等方式均无法送达的，方可公告送达。
3、对加处罚款法院应一并执行。在本案强制执行过程中，法院拒绝了城管加处罚款的请求，从法院的角度考虑，加处罚款是行政机关的强制执行方式，本身不是执行内容，与原处罚决定也不是同一具体行政行为，如需法院执行需要另走程序，以确保相对人的各项权利。但从执法实务和法律规定角度看，加处罚款不是独立的具体行政行为，而是原处罚决定的从属行为；由于我国的行政强制权以申请法院强制执行为原则、行政机关的强制执行为例外的模式，虽然法律规定行政机关拥有加处罚款的权力，但其在没有行政强制执行权的情况下，不仅加处罚款无法实现，就连行政处罚本身也无法得以执行，加处罚款决定作为具体行政行为一经作出就应具有法律效力，当事人负有自觉履行的义务，因此在行政机关一并向法院申请强制执行的，法院应当一并受理并执行；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，行政诉讼可以参考民事诉讼有关规定的精神，行政处罚法中行政机关可以加处罚款的规定具有民事诉讼上迟延履行金的性质，既然在行政处罚决定书和行政决定履行催告书当中均明确逾期缴纳罚款的要加处罚款，那么加罚的罚款就属于行政处罚决定书的一部分，非经法定程序不得擅自减免。因此法院强制执行时，应将处罚决定书确定的罚款数额和加罚的数额一并执行。
四、思考与启示
随着相对集中行政处罚权的推行，之前由多个部门行使的处罚权集中到城管，矛盾也随之转移和集结，城管执法也就成为社会发展过程中各种矛盾的集中体现。由于城管执法冲突大部分是由强制措施引起的，所以为避免暴力冲突，在规范执法的前提下，强化证据意识和程序意识，在严格依法处理后，如果当事人拒不履行处罚决定，则移交法院进行强制执行。由法院进行强制执行，有利于缓和矛盾、区隔冲突，有利于提高城管部门的行政执法水平，也有利于增强城管执法的公正性和权威性，城管执法非诉案件申请法院强制执行具有现实的紧迫性和必要性。
1、强化证据意识，确保程序合法。重实体轻程序、重结果轻过程是城管执法领域长期存在的问题，对程序的重视程度远远不够。程序不仅保障当事人权利，更是对城管执法的有力保护，在工作过程中要重视程序法的要求，防止出现由于程序违法导致行政执法行为无效或不合法的现象。合法、有效的证据是事实清楚、定性准确的基础，既包括证据内容有效也包括证据取得的程序合法。
2、加处罚款另走程序。在以前的工作中，习惯于在处罚决定书中明书逾期缴纳罚款的加处罚款，而《行政强制法》把加处罚款定性为行政强制执行，另有催告、陈述申辩和执行决定等程序规定。考虑到执法实际和和强制法的规定，建议在处罚决定书中删去加处罚款的字句，另行作出加处罚款决定并履行催告和申辩等程序。
3、非诉案件司法强制的必要性。城管执法暴力冲突大部分是由扣押财物等强制措施引起的，所以对于社会危害性较小、不具紧迫性的违法行为可以不采取扣押等强制措施，由城管队员进行调查取证和开具法律文书后，按程序进行处罚，如果当事人不按时履行，则移交法院进行强制执行。当然也可以探讨设立城管巡回法庭，由专职司法警察进行小额标的强制执行。
2012年03月29日，青浦城管大队机动分队巡查到朱家角区域某工地时，发现工地围栏外堆放有石板建筑材料，占地面积为20平方米，经查证，这些石板是由上海某公司所堆放的，施工负责人陈某承认该违章事实。执法队员现场开具法律文书，并进行了拍照取证。
当事人的行为违反了《上海市市容环境卫生管理条例》第三十三条第二款“施工单位不得擅自在建设工地围栏外堆放建筑垃圾、工程渣土和建筑材料，不得向建设工地外排放污水、散落粉尘”的规定，依据条例第三十三条第四款的规定，对当事人处以捌仟元的罚款。但当事人拒不履行处罚决定，在规定时限内既未提起行政诉讼也未进行行政复议，在经过催告程序后，依法申请强制执行。
二、查处过程
1、当事人认定。在进行现场检查的过程中，由于无法即时获得当事人的规范证件，同时由于施工铭牌所明示的建设单位和与实际建设单位并不相符，难以确定当事人。本案是依据在场人的口述来确定当事人，但在制作询问笔录过程中，发现当事人提供的授权委托书和营业执照与之前文书的当事人并不相同，故在笔录中特别注明。
2、行政文书送达。本案当事人的代理人，拒绝签收并不断撕扔执法文书，无法直接送达。如果采用留置送达，需要确认当事人住所并邀请基层组织或所在单位的的代表到场，由于当事人不配合难以确认住所，亦无法留置送达。同时考虑到采用公告送达需要时间较长，所以综合考虑之下采用邮寄送达。
3、陈述申辩。陈述申辩是当事人的合法权利，并且不得因当事人的申辩而加重处罚。本案中，当事人在收到行政处罚告知书后，到法制科进行申辩，法制科对其申辩内容制作了笔录，并制作《陈述申辩情况复核意见表》。鉴于本案事实清楚，证据确凿，适用法律适当，维持原处罚决定。
4、催告程序。催告是申请法院强制执行必经程序，《行政强制法》第54条规定只有在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的方可申请强制执行。本案当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，在依法申请人民法院强制执行前，城管履行催告程序，制作并邮寄送达《行政决定履行催告书》，催告当事人履行义务。
5、申请法院强制执行。在催告书送达十日后当事人仍未履行处罚决定，依法申请法院强制执行处罚决定及加处罚款，法院组成合议庭审查后认为该具体行政行为合法有效，裁定准予强制执行处罚决定，但对加处罚款则不予支持。
三、案件评析
1、相对人的认定问题。执法文书中当事人应当根据案件具体情况，填写确定的公民、法人或者其他组织的姓名或名称，确保当事人指向的准确性和唯一性。但城管执法的一个重要特点就是室外现场执法，需要相对人的配合才能确定当事人、完成执法程序，在相对人有抵触情绪的情况下，就需要灵活运用询问技巧，结合其他间接材料，来合理确定行政相对人。(1)个体工商户是从事工商经营的个体劳动者，根据我国民法的规定，个体工商户是公民的特殊形式，应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的相关规定，以营业执照上正式登记的业主姓名作为行政处罚相对人名称，有字号的，则在业主姓名后面用括号注明字号。 (2) 在具有雇佣关系的情况下，被雇人按照雇主的要求所实施的行为，该行为能否得到实施一般取决于雇主，所以在这种情况下所产生的行政法律责任一般应由雇主承担，即将雇主认定为行政处罚相对人。但被雇佣人所进行的雇佣关系以外的行为，应当认定为被雇佣人自己的行为，而不能认定为雇主的行为。(3)法人分支机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，法人依法设立并领取营业执照的分支机构属于其他组织的范畴，虽然不能独立承担民事责任，但可以成为行政处罚相对人；而非依法设立或未领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人作为行政处罚相对人。（4）挂靠及借证经营，以营业执照及有关许可证为准，证照上标示的主体即是涉嫌违法的当事人，不管实际的经营者（如承包、挂靠经营者）是谁，行政责任承担者都是相同的，当然证照明示经营者可以向承包、挂靠经营者追究民事责任。
2、执法文书应按直接、留置、邮寄和公告送达的先后顺序选择送达方式。《行政强制法》规定催告书和强制执行决定书应当直接送达，无法直接送达的按照民事诉讼法的规定送达。直接送达是最基本的送达方式，当事人是法人或其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收，当事人有代理人的，也可向代理人送达。留置送达留置送达是针对特殊情况而采取强制性的送达方式，按照民事诉讼法第79条的规定，适用留置送达必须同时具备以下条件：必须是将文书送达到当事人的住所；当事人或其同住的成年家属拒绝接收执法文书；必须邀请当事人所在的基层组织或者所在单位的代表在场；必须是在当事人或与其同住的成年家属在场的情况下把执法文书留在其住所。在执法实践中，在当事人或者他同住的成年家属、见证人不在现场的情况下，执法人员简单的把执法文书贴在当事人门口，虽送达过程以录像等形式取证，也是不符合法定程序和证据规则的。再出现有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿或不敢在送达回证上签字或者盖章的情况时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第82条之规定，未签字、盖章不影响留置送达的效力，送达人只需将邀请什么人到场，为什么不愿签名或盖章的原因在送达回证上记明，把执法文书留在当事人住所，也视为送达。邮寄送达是指城管执法机关直接送达执法文书有困难，通过邮局将执法文书用挂号邮寄给受送达人的送达方式。邮寄送达应当附有送达回证。挂号信回执上注明的收件日期与送达回证注明的收件日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以挂号信回执上注明的收件日期为送达日期。公告送达是一种推定送达，必须严格按照法定程序进行，受送达人下落不明或采用直接送达、留置送达邮寄送达等方式均无法送达的，方可公告送达。
3、对加处罚款法院应一并执行。在本案强制执行过程中，法院拒绝了城管加处罚款的请求，从法院的角度考虑，加处罚款是行政机关的强制执行方式，本身不是执行内容，与原处罚决定也不是同一具体行政行为，如需法院执行需要另走程序，以确保相对人的各项权利。但从执法实务和法律规定角度看，加处罚款不是独立的具体行政行为，而是原处罚决定的从属行为；由于我国的行政强制权以申请法院强制执行为原则、行政机关的强制执行为例外的模式，虽然法律规定行政机关拥有加处罚款的权力，但其在没有行政强制执行权的情况下，不仅加处罚款无法实现，就连行政处罚本身也无法得以执行，加处罚款决定作为具体行政行为一经作出就应具有法律效力，当事人负有自觉履行的义务，因此在行政机关一并向法院申请强制执行的，法院应当一并受理并执行；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，行政诉讼可以参考民事诉讼有关规定的精神，行政处罚法中行政机关可以加处罚款的规定具有民事诉讼上迟延履行金的性质，既然在行政处罚决定书和行政决定履行催告书当中均明确逾期缴纳罚款的要加处罚款，那么加罚的罚款就属于行政处罚决定书的一部分，非经法定程序不得擅自减免。因此法院强制执行时，应将处罚决定书确定的罚款数额和加罚的数额一并执行。
四、思考与启示
随着相对集中行政处罚权的推行，之前由多个部门行使的处罚权集中到城管，矛盾也随之转移和集结，城管执法也就成为社会发展过程中各种矛盾的集中体现。由于城管执法冲突大部分是由强制措施引起的，所以为避免暴力冲突，在规范执法的前提下，强化证据意识和程序意识，在严格依法处理后，如果当事人拒不履行处罚决定，则移交法院进行强制执行。由法院进行强制执行，有利于缓和矛盾、区隔冲突，有利于提高城管部门的行政执法水平，也有利于增强城管执法的公正性和权威性，城管执法非诉案件申请法院强制执行具有现实的紧迫性和必要性。
1、强化证据意识，确保程序合法。重实体轻程序、重结果轻过程是城管执法领域长期存在的问题，对程序的重视程度远远不够。程序不仅保障当事人权利，更是对城管执法的有力保护，在工作过程中要重视程序法的要求，防止出现由于程序违法导致行政执法行为无效或不合法的现象。合法、有效的证据是事实清楚、定性准确的基础，既包括证据内容有效也包括证据取得的程序合法。
2、加处罚款另走程序。在以前的工作中，习惯于在处罚决定书中明书逾期缴纳罚款的加处罚款，而《行政强制法》把加处罚款定性为行政强制执行，另有催告、陈述申辩和执行决定等程序规定。考虑到执法实际和和强制法的规定，建议在处罚决定书中删去加处罚款的字句，另行作出加处罚款决定并履行催告和申辩等程序。
3、非诉案件司法强制的必要性。城管执法暴力冲突大部分是由扣押财物等强制措施引起的，所以对于社会危害性较小、不具紧迫性的违法行为可以不采取扣押等强制措施，由城管队员进行调查取证和开具法律文书后，按程序进行处罚，如果当事人不按时履行，则移交法院进行强制执行。当然也可以探讨设立城管巡回法庭，由专职司法警察进行小额标的强制执行。