财政项目支出绩效评价报告

项目名称：青浦区城乡居民最低生活保障补助专项

项目单位：青浦区3街道8镇社区事务受理服务中心

主管部门：上海市青浦区民政局

委托单位：上海市青浦区财政局

评价机构：上海闻政管理咨询有限公司

二〇一八年六月

目  录

摘  要... I

一、项目基本情况... 1

（一）概况... 1

（二）绩效目标... 12

二、绩效评价工作情况... 13

（一）绩效评价目的... 13

（二）绩效评价工作方案制定过程... 13

（三）绩效评价原则、依据及方法... 14

（四）数据采集方法及过程... 15

（五）绩效评价实施过程... 15

三、评价结论和绩效分析... 17

（一）评价结论... 17

（二）具体绩效分析... 18

四、主要经验及做法... 26

五、存在的问题和建议... 27

（一）存在的问题... 27

（二）建议和改进措施... 29

六、城乡居民最低生活保障项目拓展研究... 31

（一）上海市城镇居民低保补助标准... 31

（二）全国各省城镇居民低保补助标准... 33

（三）人均消费支出替代率... 34

附件... 36

摘  要

一、概述

为维护困难群众基本生活权益，帮助低保家庭解决生活实际困难，青浦区贯彻实施上海市最低生活保障政策，坚持民生优先导向，财力保障聚焦民生重点领域，采用转移支付的方式，落实青浦区城乡居民最低生活保障补助专项。本项目为经常性项目，青浦区民政局为业务主管部门，各街镇社区事务受理服务中心为项目立项及具体实施部门。2017年低保项目财政预拨金额为4138.34万元，实际支出金额为4104.49万元，预算执行率为99.18%。2017年项目覆盖青浦区3个街道8个镇，截至2017年12月31日，累计补助低保家庭33004户，补助人次54139人。

受上海市青浦区财政局委托，我司承担了青浦区2017年度城乡居民最低生活保障补助专项绩效评价工作。绩效评价工作于2018年3月启动，评价组通过前期充分的调研，按照上海市、青浦区绩效评价相关规定和规范，针对性地设计了指标体系和工作方案，并顺利通过专家组论证和评审。然后经过基础资料采集、访谈调研、合规性检查、问卷调查、数据分析和指标评分等环节，评价组于2018年6月完成了项目绩效评价报告。

二、评价结论和绩效分析

（一）评价结论

对照项目绩效评价指标体系，2017年度低保项目绩效评价得分为84.67分。根据《青浦区预算绩效管理实施办法》（青财督〔2014〕155号），项目绩效评价等级为“良”。

表1 项目绩效评价得分情况表

（二）主要绩效完成情况

2017年度低保项目对申请符合低保要求的家庭实现了应保尽保，低保金按月足额发放，有责投诉及上访发生次数0次，低保对象政策知晓率达到90.10%，低保家庭对改善家庭基本生活状况的满意程度为92.48%，反映出低保补助资金对于保障困难群体的基本生活，减轻困难群体的家庭负担，维护困难群众的生存权益发挥了重要的作用。

三、经验、问题和建议

（一）主要经验及做法

1.采用财力结算方式，一定程度上保障了低保资金及时发放。从2013年开始，青浦区低保项目的区级财政资金（含市级专款）由原专项拨款调整为专项补助，纳入区对街镇财力结算。各街镇民政部门向街镇财政部门申请项目资金，保障了低保金及时、足额发放。

2.部分街镇加强联动，提高了低保人员动态管理的有效性。目前，青浦区各街镇按照救助管理信息系统规定每3个月对低保对象进行动态复审，在一定程度上保障了低保人员动态管理有效性。此外，部分街镇加强联动，及时与公安部门沟通，对吸毒和犯罪等不符合条件人员进行了核查和退出处理，提高了低保对象动态管理的规范性、有效性、及时性。

（二）存在的问题

1.项目管理制度不够完善，项目过程监管有待加强。一是部分街镇低保管理制度缺失。目前9个街镇均未建立低保工作管理制度，各街镇对复审报告中不符合低保条件的家庭退出处理方式也有所不同。二是项目监管有待加强。2017年度低保工作实施过程中，区民政局未对各街镇进行监管，项目监管不够完备。三是，街道在申报预算时未填报绩效目标。

2.项目审核审批不够规范，公示信息不够全面完整。一是入户调查审核不规范，部分街镇未按照要求开展入户抽查。二是审核审批职责不规范。部分街镇的职责分工并未按照区民政局制定的社会救助职责分工要求执行。三是低保审核审批公示不规范。大部分街镇未在审核阶段进行公示，部分街镇审批公示内容不完整。

3.项目工作人员配备不足，项目联动机制不够健全。一是低保工作人员不足。青浦区6个街镇的低保工作人员仅为1人，大部分街镇未达到政策要求的户籍人口的万分之一配备社会救助工作人员。二是低保工作联动机制不够健全有效。目前公安机关仅提供死亡名单，并未提供吸毒人员及犯罪人员名单，民政部门相对被动，导致出现不符合条件的家庭未及时清退的情况。部分街镇在年底核查过程中，与公安部核实确认后，对不符合人员进行了退出处理。

（三）建议和改进措施

1.区民政局层面：一是制定动态管理制度，明确退出操作要求。建议区民政局建立统一的动态管理制度，明确退出处理流程和实施办法，规范本区的动态复审工作。二是加强低保工作培训，强化低保过程监督。三是加强部门沟通协调，加大平台数据共享。

2.街镇层面：一是建立低保工作管理制度，明确各级职责分工，加强绩效目标管理。各街镇应根据低保政策要求，建立本街镇的低保工作管理制度。二是切实严格执行低保审核审批流程，严格低保对象准入。镇人民政府（街道办事处）在作出审批意见前，应对不低于30%比例的低保申请家庭开展入户抽查。三是认真落实低保公示程序，确保信息公开透明。四是严格执行退出操作要求，规范低保退出处理。五是加大低保工作人员投入，保障低保工作长效运转。

青浦区城乡居民最低生活保障补助专项

绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）概况

1.立项背景及目的

依据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），最低生活保障，是指国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障的差额救助。最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。最低生活保障作为社会救助[1]体系的主要内容之一，有效保障了困难群众的基本生活，促进了社会和谐稳定和公平正义。

为切实加强和改进最低生活保障工作，2012年，《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）明确提出“坚持应保尽保、坚持公平公正、坚持动态管理、坚持统筹兼顾”的基本原则，同时规范了“最低生活保障对象认定条件、审核审批程序、救助申请家庭经济状况核对机制、最低生活保障对象动态管理、工作监管机制、投诉举报核查制度、与其他社会救助制度的有效衔接”等工作。2014年，《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）指出“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。对批准的最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金”。

上海市作为我国最早建立最低生活保障制度的地区[2]，为进一步规范城乡居民最低生活保障工作，上海市政府制定了《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准》（沪府办发〔2014〕16号），明确了“家庭经济状况认定标准、认定方法”。同时，市政府出台了《关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》（沪府发〔2014〕60号），进一步提出“对符合本市最低生活保障家庭经济状况认定标准的家庭，给予最低生活保障。根据本市经济社会发展水平和物价变动情况，适时适度调整最低生活保障标准，加快实现城乡救助标准统一”。另外，《上海民政事业改革与发展“十三五”规划》中，提出了“继续调整最低生活保障及相关社会救助标准，扩大社会救助范围。到2020年，低保标准增幅与居民人均可支配收入增幅比大于1”的目标。2017年，上海市民政局印发了《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民救〔2017〕26号），明确了“从2017年4月1日起，本市城乡居民最低生活保障标准，由每人每月880元，调整为每人每月970元”。

为贯彻落实国家和上海市文件要求，2016年，青浦区民政局制定了《关于规范社会救助工作中各层级职权和工作程序的通知》（青民〔2016〕59号），进一步规范了青浦区社会救助审核审批和实施程序。同时，在《关于规范本区城乡最低生活保障工作中民主评议程序的通知》（青民〔2016〕60号）中，进一步明确了青浦区城乡最低生活保障工作中民主评议程序。另外，青浦区民政局制定了《关于规范本区城乡最低生活保障工作中公示程序的通知》（青民〔2016〕61号），进一步规范了青浦区城乡最低生活保障工作中公示程序。

截至2017年12月31日，青浦区户籍人口48.3万人，城镇户籍人口35.7万人，农村户籍人口12.6万人[3]。其中，享受低保待遇家庭2775户，包括城镇户家庭2057户，农村家庭718户，共计53551人次。为维护困难群众基本生活权益，帮助低保家庭解决生活实际困难，青浦区贯彻实施上海市低保政策，坚持民生优先导向，财力保障聚焦民生重点领域，采用转移支付的方式，落实青浦区城乡居民最低生活保障补助项目（以下简称“低保项目”）。本项目为经常性项目，青浦区民政局为业务主管部门，负责低保工作的指导和监管，各街镇社区事务受理中心为项目立项及具体实施部门，负责低保项目立项和具体事项实施工作。

2.项目立项依据

本项目依据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）、《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《最低生活保障审核审批办法（试行）》（民发〔2012〕220号）、《关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》（沪府发〔2014〕60号）、《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民救〔2016〕15号）、《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民救〔2017〕26号）等相关文件申请立项。具体立项依据详见附件1。

3.预算资金来源及使用情况

（1）预算资金来源

2017年，低保项目实施范围涉及青浦区3个街道、8个镇，项目资金包括城镇最低生活保障资金和农村最低生活保障资金，资金来源包括市、区、镇三级财政资金。其中，城镇最低生活保障资金由市、区两级财政资金承担，在市级资金下拨后，青浦区财政局结合本区财力统筹安排；农村最低生活保障资金，3个街道全部由区级财政资金承担，列入街道办事处部门预算；8个镇则由区级、镇级财政资金分别承担50%。

为完善青浦区社会救助资金预算管理，2013年，《青浦区财政局、区民政局关于调整部分社会救助资金补助方式及有关事项的通知》（青财社〔2013〕59号）明确“城乡居民最低生活保障项目补助资金，在方式上由原专项拨款调整为专项补助，纳入区对街镇财力结算。社会救助资金的预算管理由街镇负责”。在项目申报预算时，3个街道8个镇结合往年实际支出及下年度标准预计调整情况，编制下一年度低保项目资金使用计划报至同级财政部门审核，街镇财政部门按项目规定收支分类科目列入街镇年度财政收支预算。青浦区财政局参考区民政局提交的低保补助测算数对预算进行审核，经人大审议后安排8个镇区级（含市拨专款）承担的预算资金，另外3个街道的资金列入部门预算。2017年底，区财政局根据区民政局提供的2017年度各街镇实际发放数清算本年度区级（含市拨专款）补助资金。

经2017年4月上海市低保标准调整后，项目预算金额为5787.41万元，包括市级资金52.63万元、区级资金5117.27万元、镇级资金617.51万元。其中，城镇低保资金4484.89万元，农村低保资金1302.52万元。2017年6月，青浦区财政局根据社会救助专项总体预算情况，将低保项目资金（含市级和区级）全部预拨到各街镇财政部门，预拨金额为4138.34万元1，其中城镇低保3561.33万元，农村低保577.02万元。具体各街镇预算及批复情况详见表1-1、1-2。

表1-1 青浦区2017年度低保项目预算来源表

单位：万元

表1-2 青浦区2017年度低保项目预拨分配表

单位：万元

（2）资金使用情况

2017年12月，区财政局根据各街镇实际发放数清算本年度区级（含市拨专款）补助资金。截至2017年12月31日，低保项目预拨金额4138.34万元，实际支出4104.49万元，预算执行率为99.18%。各街镇项目资金执行情况详见表1-3所示。

表1-3 青浦区2017年度低保项目预拨及支出情况表1

单位：万元

4.项目补助情况

（1）补助对象

青浦区城乡居民最低生活补助对象以家庭为单位，且申请低保补助的人员须具有青浦区户籍。根据《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准》（沪府办发〔2014〕16号），还应同时符合下列标准：家庭月人均收入低于本市同期城乡居民最低生活保障标准；3人户及以上家庭人均货币财产低于3万元（含3万元），2人户及以下家庭人均货币财产低于3.3万元（含3.3万元）；家庭成员名下无生活用机动车辆（残疾人用于功能性补偿代步的机动车辆除外）；家庭成员名下无非居住类房屋，但有“居改非”房屋且兼作家庭唯一居住场所的除外；城镇居民家庭成员名下仅有1套住房或无房，或者有2套住房但人均建筑面积低于统计部门公布的上年度本市人均住房建筑面积[4]。农村居民家庭除宅基地住房、统一规划的农民新村住房外，家庭成员名下无其他商品住房。

（2）补助标准

青浦区城乡居民最低生活保障补助标准按照上海市城乡居民最低生活保障标准进行差额补贴。其中，2017年1月1日至2017年3月31日，根据《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民救〔2016〕15号），城乡居民最低保障标准为每人每月880元。2017年4月1日起，根据《关于调整本市城乡居民最低生活保障标准的通知》（沪民救〔2017〕26号），城乡居民最低保障标准调整为每人每月970元。

（3）补助结果

截至2017年底，青浦区低保项目累计补助低保家庭33004户，包括城镇户籍家庭24980户、农村户籍家庭8024户；补助人次54139人，包括城镇户籍低保40685人、农村户籍低保13454人；共计发放补助金4104.49万元，包括城镇户籍补助3182.56万元、农村户籍补助921.93万元。2017年度低保补助每月发放情况详见表1-4所示。

表1-4 青浦区2017年度低保补助金每月发放情况表

5.组织及管理

（1）职能职责

结合《关规范社会救助工作中各层级职权和工作程序的通知》（青民〔2016〕59号），项目组织管理及职责分工如下：

青浦区财政局：负责本行政区域内低保项目预算审核，按照预算批复安排预算资金和结算，并对低保专项资金进行财务监督管理。

青浦区民政局：负责本行政区域内低保工作的指导和监管，包括按照市民政局相关文件要求，指导、督促、检查街镇民政部门的低保工作；开展调查研究，解决最低生活保障工作中存在的问题；负责社会救助计算机网络管理和统计汇总；负责镇人民政府、街道办事处社会救助工作人员的业务培训。

镇人民政府或街道办事处：经区级人民政府民政部门委托授权的低保审批的责任主体，实施低保工作审批及公示工作。

镇社区管理办、街道社区服务办（以下简称“街镇民政部门”）：在区民政局指导下，负责本行政区域内最低生活保障工作的具体实施，包括对申请者收入情况、生活困难程度进行调查、审核、批准、公示，报送镇人民政府或街道办事处；实施低保对象动态管理，定期审核低保对象，使不再符合条件的家庭及时退出保障范围；负责低保实际发放资金审核；为市民提供咨询服务；进行低保档案管理、统计报表和计算机管理；对村（居）民委员会民政干部开展业务培训。

镇（街道）社区事务受理服务中心：受镇人民政府、街道办事处授权，负责本行政区域内低保项目的具体事务工作；受理低保申请，开展申请者家庭的入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议等工作，并提出初审意见；告知低保申请者审批结果，组织发放低保资金等。

村（居）民委员会：接受镇人民政府、街道办事处的委托，负责最低生活保障业务的协理工作；开展协助调查、政策咨询、民主评议、公示等工作。

（2）组织实施流程

申请：符合条件的城乡居民直接向其户籍所在地的街镇社区事务受理服务中心提出最低生活保障申请；受最低生活保障申请人委托，村（居）民委员会可以代为提交申请。申请最低生活保障以家庭为单位，按规定提交相关材料，书面声明家庭收入和财产状况，并由申请人签字确认。

受理：街镇社区事务受理服务中心接收居民或者村（居）委会代为提交的申请材料，无正当理由不得拒绝受理。

初审：街镇社区事务受理服务中心开展申请者家庭的信息核对、入户调查、邻里访问、信函索证等工作完成后5个工作日内，在村(居)民委员会的协助下，以村(居)委员会所辖社区为单位对相关信息的客观性、真实性进行民主评议，并提出初审意见。

审核：街镇民政部门在收到初审意见和相关材料后，提出审核意见。街镇民政部门在审核意见提出后，于次日开始在村(居)民委员会设置的村(居)务公开栏进行公示，公示内容包括申请人家庭的基本信息、入户调查、民主评议、审核结果、是否为社会救助经办人或村(居)民委员会成员近亲属等。公示期为7天，公示期最后一天为法定节假日的，应顺延至最近的工作日。街镇民政部门、街镇社区事务受理服务中心记录异议情况，并重新组织调查核实。

审批：审核意见公示结束后，镇人民政府、街道办事处在3个工作日内根据申请材料、家庭经济状况调查结果、民主评议情况、可能存在疑问的事项、公示中的异议情况等相关材料作出审批结果。镇人民政府、街道办事处对于申请家庭拟批准给予低保，并确定拟保障金额后，于次日开始对拟批准的申请，在家庭所在地镇人民政府、街道办事处或村(居)民委员会固定的政务公开栏、村(居)务公开栏以及政务大厅设置的电子屏等场所和地点进行公示。公示期为7天，街镇民政部门、街镇社区事务受理服务中心记录异议内容，并重新组织调查核实，在20个工作日内作出审批决定，并对拟批准的申请重新公示。社区事务受理服务中心向申请人或者其代理人送达正式的审批决定。

资金发放：公示期满无异议的，镇人民政府、街道办事处在3个工作日内作出审批决定，对批准给予低保的，从批准之日下月起发放低保金。社会救助资金实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接支付到申请救助家庭的账户。街镇社区事务受理服务中心根据规定向同级财政部门和代理金融机构提交和核对材料，保证社会救助资金的按时发放。

动态管理：街镇民政部门采用定期报告和分类复核相结合的方式，对低保对象实行进出动态管理，对不符合条件的低保对象及时退出保障范围。

图1-1 项目组织实施流程图    

（3）资金拨付流程

为保障低保资金及时发放，从2013年开始，青浦区财政部门采用财力结算的方式进行资金拨付。依据《青浦区社会救助资金管理办法（试行）》，每年初，区财政局将预算资金（包括市级和区级承担部分）预拨到街镇财政部门；街镇民政部门按月或季度提出资金拨付申请，经镇人民政府或街道办事处审批后，街镇财政部门拨款；最后，由社区事务受理服务中心按月通过银行等代理金融机构发放至救助对象账户。具体流程见图1-2。

图1-2 资金拨付流程图

6.利益相关方

本项目涉及利益相关方主要包括：

（1）项目拨款单位：青浦区财政局；

（2）项目主管单位：青浦区民政局；

（3）项目实施单位：镇人民政府或街道办事处、街镇民政部门、镇（街道）社区事务受理服务中心、各村（居）民委员会；

（4）项目受益方：符合上海市最低生活保障家庭经济状况认定标准的家庭。

（二）绩效目标

2017年度，练塘镇、赵巷镇填报了低保项目绩效目标申报表，其余9个街镇社区事务受理服务中心均未填报绩效目标表。评价组通过调研座谈、查阅研究相关政策、文献资料，结合项目特点及青浦区实际，梳理了以下项目总目标及年度目标：

1.总目标

对在本辖区户籍内符合最低生活保障补助发放要求的家庭，及时、足额发放补助金，对不符合家庭及时进行清退，做到“应保尽保、公平公正、动态管理”，以切实保障青浦区城乡低保家庭的基本生活，维护低保家庭基本生活权益，提高生活质量，维护社会稳定，促进社会进步。

2.年度目标

（1）产出目标：①对本区符合低保补助条件，审核通过的低保家庭进行补助，应保尽保率100%；②完成低保对象的复审工作，对不符合低保补助条件的家庭及时清退，取消低保资格，停止发放低保补助金；③完成低保补助金及时发放。

（2）效果目标：①低保政策知晓度≥85%；②降低有责投诉数；③低保补助对象对低保服务工作和改善基本生活条件的满意度达到85%及以上。

（3）影响力目标：①配置专职工作人员，提高最低生活保障工作的效率和管理服务水平；②通过政策宣传，提高最低生活保障信息公开的针对性、时效性和完整性；③通过建立健全联动沟通机制，科学、高效开展低保补助工作。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

财政支出绩效评价旨在通过评价改善预算部门的财政支出管理，优化资源配置及提高公共服务水平。本次绩效评价的目的主要是通过考察青浦区低保政策执行情况、低保对象管理情况及资金使用情况，从政府专项资金补助的角度分析低保补助资金的使用效率和在保障困难家庭基本生活方面发挥的效益，及时总结低保项目的工作经验、发现政策落实过程中存在的问题，进一步提高财政资金的使用效益。

（二）绩效评价工作方案制定过程

本次绩效评价工作于2018年3月开始，评价组根据项目前期调研情况与区财政局、区民政局、盈浦街道民政部门和社区事务受理服务中心等相关人员进行了现场访谈和资料收集，进行了方案制定和编写，明确了评价思路、方法、内容和评价指标体系，针对区民政局和街镇民政部门分别设计了基础数据表、访谈提纲与合规性检查表，并设计了低保对象满意度调查问卷。2018年4月25日，区财政局针对评价组提交的工作方案进行了专家评审，评价组按照专家评审意见对组织与管理情况、评价方法、访谈思路、评价指标体系及合规性检查方案等方面内容进行了完善，并将修改后的工作方案提交区财政局，工作方案具体修改意见详见附件7。

（三）绩效评价原则、依据及方法

1.评价原则

评价组根据《关于印发<最低生活保障工作绩效评价办法>的通知》（民发〔2014〕21号）、《关于印发<上海市预算绩效管理实施办法>的通知》（沪财绩〔2014〕22号）和《青浦区财政局关于印发<青浦区预算绩效管理实施办法>的通知》（青财督〔2014〕155号）等相关文件的绩效评价思路和流程要求，遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的基本原则，按照投入、过程、产出、效果和影响力的绩效逻辑路径，结合2017年项目的实际开展情况，运用定量和定性结合的方法，对青浦区低保项目进行绩效评价。

2.评价依据

绩效评价依据包括但不限于：国家、上海市、青浦区相关法规、方针政策和规章制度；各级财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；部门（单位）预算申报和批复的相关材料；低保申请、审核审批材料、定期核查记录和报告、补助台账；工作总结、下一年度工作计划、审计报告等；其他相关材料，具体详见附件1。

3.评价方法

评价组按照经过专家评审的工作方案，运用文献法、社会调查法、因素分析法等多种方法从多个角度对项目进行评价。

（1）文献法，通过搜集、整理、分析国家、上海市、青浦区低保工作的政策文件、管理制度等相关文献资料，了解低保工作开展的背景、目的、意义及相关要求。

（2）社会调查法，通过对低保项目相关人员进行访谈，了解项目资金使用情况、组织管理情况、具体实施情况；开展补助对象问卷调查，了解补助对象对低保工作的满意程度。

（3）因素分析法，通过梳理低保项目绩效目标的实现程度和影响绩效目标实现的内外因素，分析这些因素对目标实现的影响力，从而进一步分析如何通过控制这些影响因素来促进项目完成，实现项目绩效目标。

（四）数据采集方法及过程

3月7日-4月16日，评价组与区财政局、区民政局进行前期沟通，了解项目基本情况，获取项目资料，并撰写低保项目工作方案。同时，评价组对盈浦街道进行了试调研，进一步完善了指标体系、基础数据表、访谈提纲和问卷调查等方案内容。

4月17日-4月27日，评价组根据工作方案，获取了青浦区低保工作总体情况和资金支出情况数据。

4月28日-5月8日，评价组对青浦区11个街镇进行了集中座谈，了解了各街镇低保工作开展情况，收集了基础数据表，并对盈浦街道、华新镇、朱家角镇3个重点街镇开展了合规性检查工作。同时，评价组在区民政局、各街镇民政部门的协助下，对青浦区2017年度低保对象进行了满意度问卷调查。

（五）绩效评价实施过程

本次绩效评价工作由上海闻政管理咨询有限公司开展，绩效评价工作自2018年3月启动以来，评价组通过充分的前期调研，编制了绩效评价工作方案。三个多月来，依据工作方案计划的内容，评价组完成了数据采集、访谈调查、问卷调查、合规性检查、数据统计分析及报告撰写等环节工作，顺利完成了青浦区2017年度城乡居民最低生活保障补助专项的绩效评价工作。具体实施流程及内容如下：

1.数据采集

根据《青浦区预算绩效管理实施办法》（青财督〔2014〕155号）的有关要求，评价组对青浦区2017年度低保项目进行了基础数据的采集。本次数据采集采用现场采集、填写基础数据表等方式，主要对各街镇补助发放时间、补助户数、人员配备、动态调整等数据进行统计。基础数据表详见附件3。

2.访谈调查

为了解青浦区2017年低保项目预算安排、组织管理及项目实施情况，评价组通过电话访谈、实地访谈和集中座谈的方式，分别对区财政局、区民政局及各街镇相关负责人进行了访谈。相关调查人员提前3天与被访谈人员联系，确定访谈时间并发放访谈提纲以便被访谈单位和人员可以提前准备相关资料，相关访谈详细情况详见附件4。

3.问卷调查

为了解低保项目实施效果，客观测定评价指标体系中“政策知晓率”、“补助对象的满意度”情况，评价组采取分层抽样的方式，对2017年低保项目补助家庭开展了满意度问卷调查。本次调查问卷采用问卷系统填报的方式，发放对象覆盖青浦区3个街道8个镇低保对象。截至2018年5月10日，实际回收问卷210份，其中有效问卷210份，问卷有效率100%。问卷调查报告详见附件5。

4.合规性检查

为提高青浦区低保项目管理和财政资金使用的专业化和规范化水平，了解项目实施管理情况和资金实际使用情况是否符合规范要求，结合2017年低保发放资金量、地域分布等特点，评价组经与区财政局、区民政局沟通后，选择盈浦街道、华新镇、朱家角镇3个街镇，作为本项目重点调研对象。评价组分别对区民政局和3个重点街镇开展了合规性检查。其中，针对区民政局，主要核查预算申请和批复文件、业务监管制度、监督检查记录、培训记录、财务管理制度、财务检查记录等；针对街镇民政部门，主要核查预算申请和批复文件、业务管理制度、低保申请审核审批材料、定期核查记录、补助金发放审批表、低保补助信息等。合规性检查情况详见附件6。

5.数据统计分析及报告撰写

2018年5月，评价组在完成数据采集、访谈调查、问卷调查和合规性检查后，按照绩效评价的原理和规范，对采集的数据进行处理、分析，对照项目绩效评价指标体系进行打分，分析得失分原因，并提炼结论撰写报告，提交委托方。

三、评价结论和绩效分析

（一）评价结论

1.评价结果

评价组对照项目绩效评价指标体系，从项目决策、项目管理和项目绩效三个维度，通过数据采集、问卷调查及访谈等方式，对青浦区2017年低保项目绩效进行客观分析，最终项目绩效评价得分为84.67分。根据青财督〔2014〕155号文的评分等级划分，本项目绩效等级为“良”[5]。具体指标体系评分表见附件2。

表3-1 项目绩效评价得分情况表

2.主要绩效目标完成情况

项目决策：青浦区低保项目立项依据充分，与区民政局、各街镇民政部门的职责密切相关；项目立项规范，各街镇民政部门按照要求进行项目申报，部分镇编报了绩效目标。

项目管理：项目制定了《关于规范社会救助工作中各层级职权和工作程序的通知》（青民〔2016〕59号），对组织管理职责、分工进行明确规定；项目预算按照上年和本年实际月平均补助金额计预估补助标准增长比例编制；财务管理制度健全，制定了资金管理办法，资金使用合规，档案管理完备；项目业务制度不够健全，未制定明确的退出处理制度；项目主管部门未开展不定期重点抽查，部分街镇低保审核审批流程不够规范，且未按照公示要求进行公示。

项目绩效：2017年度低保项目覆盖青浦区3个街道和8个镇，对申请符合低保要求的家庭实现了应保尽保，低保金按月足额发放，有责投诉及上访发生次数0次，低保对象政策知晓率达到90.10%，对民政部门服务过程的满意程度为94.19%，对改善家庭基本生活状况的满意程度为92.48%，反映出低保补助资金对于保障困难群体的基本生活，减轻困难群体的家庭负担，维护困难群众的生存权益发挥了重要的作用。但存在个别街镇低保金未及时发放，相关部门联动共享机制不够健全，存在强制戒毒、服刑犯罪人员仍享受低保情况，此外，低保工作人员配备仍需加强。

（二）具体绩效分析

本次绩效评价从项目决策、项目管理和项目绩效三方面，分别对23个三级指标进行评价，具体分析如下：

1.项目决策

项目决策类指标共分4个三级指标，权重共8.00分，实际得分7.40分，得分率为92.50%，各指标得分见表3-2。

表3-2 项目决策类指标得分情况

A101 立项依据充分性：该项权重分为2.00分，实际得分2.00分。具体依据为：本项目依据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）、《关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》（沪府发〔2014〕60号）、《关于规范社会救助工作中各层级职权和工作程序的通知》（青民〔2016〕59号）等文件的要求开展，与区民政局、各街镇民政部门的职责密切相关，为民政部门的常规性工作。根据评分细则，项目立项依据充分，该指标得满分。

A102 项目立项规范性：该项权重分为2.00分，实际得分2.00分。具体依据为：按照《上海市人民政府印发关于本市贯彻<社会救助暂行办法>实施意见的通知》（沪府发〔2014〕60号）要求，“对最低生活保障家庭给予基本生活保障，并根据需要实施专项救助”，青浦区11个街镇民政部门依据文件要求设立了低保项目，申报审批流程规范。根据评分细则，该指标得满分。

A201 绩效目标合理性：该项权重分为2.00分，实际得分1.40分。具体依据为：根据《关于开展2016年青浦区预算绩效管理工作的通知》要求，各镇应对资金总量占本镇项目预算资金的比例不低于50%的项目编报预算绩效目标；同时，根据《青浦区2017年部门预算编制手册》要求，街道应对纳入财政项目库管理的项目全部编报预算绩效目标。2017年度，赵巷镇和练塘镇编制了项目绩效目标申报表，且绩效目标明确，符合现实需求，符合部门职能。但3个街道未编制绩效目标，根据评分细则，扣30%权重，该指标得1.40分。

A202 绩效指标明确性：该项权重分为2.00分，实际得分2.00分。具体依据为：赵巷镇、练塘镇填报的绩效目标按照投入、产出、效果和影响力4个维度细化了指标，产出指标主要包括应保尽保率、补贴标准达标率等，效果指标主要包括受益人员满意度、受益人员生活改善程度，指标与项目内容相关，目标值量化，有明确的时间限制，目标值在规定时间内可以实现。根据评分细则，该指标得满分。

2.项目管理

项目管理类指标分为11个三级指标，权重共42.00分，实际得分33.94分，得分率为80.81%，指标得分见表3-3。

表3-3 项目管理类指标得分情况

B101 预算执行率：该项权重分为3.00分，实际得分3.00分。具体依据为：截至2017年12月31日，项目预拨金额为4138.34万元，实际支出金额为4104.49万元，预算执行率=4104.49/4138.34*100%=99.18%。根据评分细则，该指标得2.98分。

B102 预算编制合理性：该项权重分为4.00分，实际得分4.00分。具体依据为：各街镇按照《青浦区财政局、区民政局关于调整部分社会救助资金补助方式及有关事项的通知》（青财社〔2013〕59号）要求，根据往年实际支出及下年度标准预计调整情况，编制下一年度低保项目资金使用计划，报至同级财政部门审核，街镇财政部门列入街镇年度财政收支预算，并报区财政局。根据评分细则，预算编制合理，该指标得满分。

B201 财务管理制度健全性：该项权重分为3.00分，实际得分3.00分。具体依据为：项目制定了《青浦区社会救助资金管理办法（试行）》、《青浦区财政局、区民政局关于调整部分社会救助资金补助方式及有关事项的通知》（青财社〔2013〕59号），对低保资金预算编制、预算执行和调整、结算拨付等进行了明确规定，财务管理制度健全，且符合财务制度规定。根据评分细则，该指标得满分。

B202 资金使用合规性：该项权重分为4.00分，实际得分4.00分。具体依据为：各街镇低保资金依据《青浦区社会救助资金管理办法（试行）》规定执行，社区事务受理服务中心按照低保家庭、补助金额定期向同级财政部门申请，街镇社区事务受理服务中心按月通过第三方金融机构拨付低保补助金至低保家庭账户，资金使用规范。根据评分细则，该指标得满分。

B203 财务监控有效性：该项权重分为3.00分，实际得分2.70分。具体依据为：区民政局按照《青浦区社会救助资金管理办法（试行）》要求，每月对街镇低保资金每月实际发放情况进行汇总审核，上报区财政局。此外，区民政局在2016年对社会救助专项开展审计调查，调查内容包括业务工作管理制度、对象的动态管理、评议及审批制度执行、二次公示程序执行、资金预决算管理、救助人员配备情况等。但2017年度区民政局未开展不定期抽查，财务监控不够有效，酌情扣除10%权重。根据评分细则，该指标得90%权重，最终得2.70分。

B301 项目管理制度健全性：该项权重分为3.00分，实际得分1.47分。具体依据为：区民政局制定了《关于规范社会救助工作中各层级职权和工作程序的通知》（青民〔2016〕59号）、《关于规范本区城乡最低生活保障工作中民主评议程序的通知》（青民〔2016〕60号）、《关于规范本区城乡最低生活保障工作中公示程序的通知》（青民〔2016〕61号），对低保工作中的职责分工、申请审核审批程序、民主评议程序、公示程序进行了规定。但是，区民政局并未制定明确的动态管理制度，扣10%权重。另一方面，目前仅华新镇、赵巷镇建立了低保工作人员职责分工、审批程序等制度，另外9个街镇未建立相应的管理制度，街镇管理制度或机制不健全，扣40.91%权重。根据评分细则，该指标得49.09%权重，最终得1.47分。

B302 审核审批程序规范性：该项权重分为5.00分，实际得分1.82分。具体依据为：按照国家、上海市和青浦区制度文件要求，社区事务受理中心受理低保申请后，应开展申请者家庭的入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议等工作，并提出初审意见；街镇民政部门收到初审意见后，进行审核，并出具审核意见；镇人民政府、街道办事处收到审核意见后，按规定做出正式的审批决定；社区事务受理中心在审批意见做出后，按规定向申请者送达审批决定。但是，根据现场调研，存在以下情况：一是朱家角镇、重固镇、白鹤镇、练塘镇、金泽镇、盈浦街道委托村（居）委会协助申请，不直接接收家庭的低保申请；二是朱家角镇、重固镇、白鹤镇、练塘镇、金泽镇、夏阳街道、盈浦街道社区事务受理服务中心均未参与入户调查工作；三是部分街镇审核审批职责未按照要求执行，如盈浦街道和金泽镇，审核工作由社区事务受理服务中心负责，审批工作由街道办事处、镇人民政府负责。此外，白鹤镇，初审和审核均由社区事务受理服务中心负责。7个街镇审核审批不够规范，扣除63.63%权重。根据评分细则，该指标得36.37%权重，最终得1.82分。

B303 公示规范性：该项权重分为4.00分，实际得分1.82分。具体依据为：根据青民〔2016〕61号文件要求，各街镇应在审核和审批阶段进行2次公示，审核意见应在村（居）务公开栏进行公示；审批结果应在家庭所在地镇人民政府、街道办事处或村（居）民委员会固定的政务公开栏以及政务大厅设置的电子屏等场所进行公示。但是，根据现场核查，存在以下情况：一是部分街镇未在审核意见后进行公示，如华新镇、盈浦街道；二是部分街镇公示信息不完整，如盈浦街道公示信息中保障人口、家庭月收入未填写。6个街镇公示不够规范，扣除54.54%权重。根据评分细则，该指标得45.46%权重，最终得1.82分。

B304 档案管理完备性：该项权重分为4.00分，实际得分4.00分。具体依据为：根据现场调研，各街镇按照一户一档要求，由专门人员对申请、民主评议、审核审批、公示材料、复审异议材料等低保档案材料进行管理。根据合规性检查，低保对象材料保存完整。根据评分细则，档案管理完备，该指标得满分。

B305 动态管理有效性：该项权重分为5.00分，实际得分4.75分。具体依据为：根据现场调研，各街镇民政部门按照救助管理信息系统规定每3个月对低保对象进行动态复审，居民经济状况核对中心根据系统核对情况提供复审报告。对复审报告中不符合低保保障要求的家庭，各街镇社区事务受理服务中心将复审结果通知本人。目前各街镇对不符合低保申请条件的家庭处理方式未作统一处理，徐泾镇、夏阳街道、盈浦街道和香花桥街道当月直接停发复审异常家庭的低保补助金，其他街镇对复审结果有异议的低保家庭提供7天至1个月的申诉期，对无充足证明材料的家庭当月或下个月停发低保补助金，动态管理不够有效，酌情扣5%权重。根据评分细则，该指标得95%权重，该指标得4.75分。

B306 项目监管规范性：该项权重分为4.00分，实际得分3.40分。具体依据为：区民政局制定了《青浦区社会救助工作绩效评价办法（试行）》（青民〔2017〕54号），明确要求区民政局对各街镇社会救助工作进行实地核查和综合评价。截至评价日，青浦区民政局尚未开展低保项目检查监督工作。据了解，民政局计划2018年8月委托第三方对2017年度社会救助工作情况进行专项审计调查。此外，项目实施过程中，区民政局未对各街镇进行监管，项目监管不够完备，扣除15%权重。根据评分细则，该指标得85%权重，最终得3.40分。

3.项目绩效

项目绩效类指标分为8个三级指标，权重共50.00分，实际得分43.33分，得分率为86.66%，具体指标得分见表3-4。

表3-4 项目绩效类指标得分情况

C101 应保尽保率：该项权重分为5.00分，实际得分5.00分。具体依据为：根据现场调研和基础数据表，2017年度符合条件的申请（复核）人数为54139人次，已审核发放救助人数为54139人次，应保尽保率=54139/54139*100%=100%。根据评分细则，该指标得满分。

C102 应退尽退及时性：该项权重分为5.00分，实际得分4.50分。具体依据为：《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）中，要求“对已经纳入最低生活保障范围的救助对象，要采取多种方式加强管理服务，定期跟踪保障对象家庭变化情况，定期开展核查，将不再符合条件的及时退出保障范围”。目前，各街镇根据社会救助管理信息系统要求每3个月进行动态审，对复审报告中不符合家庭进行及时清退。但是，华新镇在年底排查时发现存在强制戒毒、服刑人员未及时退出低保补助范围的情况，经与公安部核实确认后，对不符合人员进行了退出处理。应退尽退存在不及时情况，扣10%权重。根据评分细则，该指标得90%权重，小计得4.50分。

C103 补助发放及时性：该项权重分为6.00分，实际得分5.70分。具体依据为：根据青民〔2016〕59号文要求，各街镇应于次月10日前将补助金发放到户。目前，青浦区7个街镇当月补助金于当月10日或15日或25日左右发放，4个街镇当月补助金于次月10日前发放。但是合规性检查发现，朱家角镇3月低保金于4月10日申请，4月11日发放至补助对象账户，补助发放不及时扣5%权重。根据评分细则，该指标得95%权重，最终得5.70分。

C201 政策知晓率：该项权重分为8.00分，实际得分8.00分。具体依据为：一方面，市民及低保人员可通过上海市新闻媒体、民政部门宣传册，社区事务服务中心宣传栏等途径了解低保政策；另一方面，赵巷镇还通过村（居）委会发放宣传册到每户家庭的方式以宣传低保政策；夏阳街道每年挑选1-2个村居宣传低保政策。此外，评价组通过对回收的210份有效问卷的分析，补助对象政策知晓率为90.10%。根据评分细则，该指标得满分。

C202 有责投诉数：该项权重分为7.00分，实际得分7.00分。具体依据为：市民及低保人员可通过12345服务热线、每周四区长接待日、信访办、区民政局、街镇民政部门、社区事务受理服务中心投诉电话进行投诉。根据现场调研和基础数据表，2017年度低保项目有责投诉数为0件。根据评分细则，该指标得满分。

C301 补助对象满意度：该项权重分为7.00分，实际得分7.00分。具体依据为：评价组对回收的210份有效问卷进行分析，补助对象对服务过程的满意程度为94.19%，低保补助改善家庭基本生活的满意程度为92.48%。根据评分细则，该指标得满分。

C401 联动机制健全性：该项权重分为6.00分，实际得分5.04分。具体依据为：根据现场调研，民政局、街道民政部门、居民经济状况核对中心、公安机关等单位之间已建立相应的联动机制，但是仅能实现部分数据互通，如公安机关目前仅提供死亡名单，并未提供强制戒毒、服刑人员名单，目前街镇通过电话询问方式获取相关名单，可能导致信息不及时、不准确的情况出现。根据评分细则，得84%权重，最终得5.04分。

C402 人员配备齐全性：该项权重分为6.00分，实际得分3.30分。具体依据为：根据《上海市人民政府印发关于本市贯彻<社会救助暂行办法>实施意见的通知》（沪府发〔2014〕60号）文件要求，社会救助工作人员与居民人数的配比应当超过万分之一，各街镇应至少配备2名工作人员。根据现场调研，6个街镇社区事务受理服务中心低保工作人员1人，4个街镇社区事务受理服务中心低保工作人员2人，1个街镇社区事务受理服务中心工作人员3人；此外，仅2个街镇社区事务受理服务中心低保工作人员为专职人员，其他9个街镇社区事务受理服务中心低保工作人员还负责其他条线的工作；根据基础数据表，符合工作人员数量配备要求的街镇共2个，扣81.81%权重。根据评分细则，该指标得18.19%权重，最终得1.09分。

四、主要经验及做法

1.采用财力结算方式，一定程度上保障了低保资金及时发放。

从2013年开始，青浦区低保项目的区级财政资金（含市级专款）由原专项拨款调整为专项补助，纳入区对街镇财力结算。各街镇负责低保项目的预算管理，在预算批复后，区财政局在年初下达各街镇区级承担的预算额度。

各街镇民政部门根据本镇低保家庭户数和补助金额，定期向街镇财政部门申请项目资金，在下个月10号左右通过第三方银行拨付至低保家庭账户，保障了低保金及时、足额发放。

2.部分街镇加强联动，提高了低保人员动态管理的有效性。

目前，青浦区各街镇按照救助管理信息系统规定每3个月对低保对象进行动态复审，在一定程度上保障了低保人员动态管理有效性。此外，部分街镇加强联动，及时与公安部门沟通，对吸毒和犯罪等不符合条件人员进行了核查和退出处理，提高了低保对象动态管理的规范性、有效性、及时性。

五、存在的问题和建议

（一）存在的问题

1.项目管理制度不够完善，项目过程监管有待加强。

一是部分街镇低保管理制度缺失。区民政局要求各街镇结合区里发布的管理制度要求，建立相应的低保工作管理制度，但目前仅华新镇和赵巷镇建立了岗位职责、档案管理制度等，其他9个街镇均未建立低保工作管理制度。同时，区民政局未制定明确的动态管理制度，各街镇对复审报告中的异常情况处理方式不同，徐泾镇、盈浦街道等4个街镇立即停发补助金，华新镇、朱家角镇等7个街镇下月停发补助金。

二是项目监管有待加强。现场调研发现，2017年度区民政局未对各街镇进行事中监管，个别街镇低保资金发放不及时，项目监管不够完备。

三是2017年度仅2个镇在申报预算时填报了绩效目标，3个街道均未填报绩效目标，无法对财政资金有效地进行绩效管理。

2.项目审核审批不够规范，公示信息不够全面完整。

一是入户调查审核不规范。现场调研发现，部分街镇未按照要求开展入户调查。其中，6个街镇未开展入户调查，2个街镇委托村（居）委会协助入户调查，不符合《最低生活保障审核审批办法（试行）》（民发〔2012〕220号）“镇人民政府（街道办事处）作出审批意见前，对最低生活保障申请家庭不低于30%的比例入户调查”的政策要求。

二是审核审批职责不规范。部分街镇的职责分工并未按照区民政局制定的社会救助职责分工要求执行。如白鹤镇的初审和审核工作均在社区事务受理服务中心，镇人民政府负责审批。

三是低保审核审批公示不规范。根据青浦区民政局制定的公示制度，各街镇应在审核和审批两个环节，在家庭所在地镇人民政府、街道办事处或村（居）民委员会固定的政务公开栏等场所和地点公示低保审核审批结果。但目前，大部分街镇仅在审批环节进行公示，未对审核结果进行公示，且部分街镇公示内容不完整。

3.项目工作人员配备不足，项目联动机制不够健全。

一是低保工作人员不足。目前，青浦区6个街镇的低保工作人员为1人，4个街镇的低保工作人员为2人，1个街镇的低保工作人员为3人。此外，9个街镇的低保工作人员均同时负责其他2-3个条线的工作，仅2个街镇为低保工作的专职人员。大部分街镇未达到政策要求的户籍人口的万分之一配备社会救助工作人员，且大部分街镇民政部门人员反映低保工作量大、人员不足的问题。

二是低保工作联动机制不够健全有效。根据上海政策要求“在获得救助期间参加赌博、吸毒等不正当活动的，或违法犯罪的，原则上不予救助”。但是目前公安机关仅提供死亡名单，未提供吸毒人员及犯罪人员名单，存在部分不符合条件的家庭仍在享受低保补助的情况。目前部分街镇在年底核查过程中，与公安部核实确认后，对不符合人员进行了退出处理。

（二）建议和改进措施

1.区民政局层面

（1）制定动态管理制度，明确退出操作要求。

针对低保退出机制不完备，缺乏明确的实施流程、实施方法等要求的情况，评价组建议区民政局建立统一的动态管理制度，明确退出处理流程和实施办法，规范本区的动态复审工作。如对复审报告出现异常情况的家庭，社区事务受理服务中心通知本人结果并从本月暂停发放低保金，对结果有异议的家庭要求在7-10天的异议期内提供相应的证明材料，无问题的家庭从下个月开始重新发放低保金。

（2）加强低保工作培训，强化低保过程监督。

建议区民政局对各街镇民政部门、社区事务受理服务中心等各级低保工作人员进行定期培训，进一步明确低保工作中各级职责、分工以及相关工作要求，提高低保工作人员的规范化管理意识。同时，区民政局应加强低保全过程管理，完善事前、事中、事后监督管理机制，保障低保资金执行有效性、规范性、及时性。

（3）加强部门沟通协调，加大平台数据共享。

低保工作的联动机制涉及多个部门的协调配合，作为区民政局，建议与公安局、司法局等部门进行积极沟通，每月定期向相关部门提交低保名单，排查存在吸毒、犯罪人员情况的低保人员，便于各街镇及时清退不符合条件的低保对象。此外，建议区民政局在上海市社会救助联席会议等平台上提议将吸毒、犯罪人员名单与低保复核系统进行平台信息共享，完善低保对象的动态管理。

2.街镇层面

（1）建立低保工作管理制度，明确各级职责分工。

各街镇应根据低保政策要求，结合区民政局相关管理制度，建立本街镇的低保工作管理制度，包括职责分工、入户调查制度、申请审核审批制度、动态管理制度、监督管理制度等，明确镇人民政府（街镇办事处）、街镇民政部门和社区事务受理服务中心在低保工作的职责分工，避免出现同一部门同时负责多项工作或者简化工作程序的情况。此外，各街镇作为项目预算单位，在申报项目预算时，应同步上报绩效目标，明确绩效指标及指标值。

（2）严格执行低保审核审批，严格低保对象准入。

各街镇应规范审核审批流程，社区事务受理服务中心应按区民政局的民主评议制度要求，组织村（居）民代表或者社区评议小组对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。镇人民政府（街道办事处）在作出审批意见前，应对最低生活保障申请家庭不低于30%的比例入户调查，详细核查申请资料及各项申明事项的真实性和完整性。各街镇应按照审批后低保对象和补助金额及时足额发放补助金。

（3）认真落实低保公示程序，确保信息公开透明。

各街镇应按照区民政局制定的青民〔2016〕61号文件中公示程序制度要求，履行低保工作的公示程序，规范公示内容、公示形式和公示时间等。街镇民政部门应在提出审核意见后，于次日在村（居）委公开栏进行公示。镇人民政府、街道办事处在作出审批意见后，应于次日开始在家庭所在地镇人民政府、街道办事处或村（居）民委员会固定的政务公开栏以及政务大厅设置的电子屏等场所和地点进行公示，保障低保公示的公开透明性。据了解，上海市正在起草本市社会救助条例，待条例正式出台后，各街镇应按新的要求执行。

（4）严格执行退出操作要求，规范低保退出处理。

针对低保退出机制不完备，缺乏明确的实施流程、实施方法等要求的情况，评价组建议街镇按照退出处理流程和要求，规范本区的退出处理工作。如对复审报告出现异常情况的家庭，社区事务受理服务中心通知本人结果并从本月暂停发放低保金，对结果有异议的家庭要求在7-10天的异议期内提供相应的证明材料，无问题的家庭从下个月开始重新发放低保金。

（5）加大低保工作人员投入，保障低保长效运转。

按照《上海市人民政府印发关于本市贯彻<社会救助暂行办法>实施意见的通知》（沪府发〔2014〕60号）要求，镇人民政府、街镇办事处应按照户籍人口的万分之一配备足够数量的救助工作人员，大部分街镇未达到该标准，且缺少低保工作专职人员。建议各街镇加大低保工作人员投入，积极吸引优秀自愿者、社会工作者。此外，为保障低保工作长效运转，建议拓宽低保就业渠道，为有一定劳动能力的低保对象提供就业推荐并进行监督。

六、城乡居民最低生活保障项目拓展研究

最低生活保障制度在我国已经实施了多年，实施流程相对成熟，实施过程较为规范，评价组拟在本次绩效评价的基础上，对上海市城乡居民最低生活保障标准变化情况进行研究。首先，评价组对上海市最低生活保障标准的变化过程进行梳理；其次，横向对比全国各省、直辖市、自治区低保补助标准，分析上海市低保补助标准的特点；最后，从消费支出替代率的角度对上海市低保补助标准进行分析，探索我国低保补助发挥的效果。由于上海市从2015年起，实现了城乡低保标准一体化，但部分省市尚未统一，本文以城镇低保标准作为研究对象。

（一）上海市城镇居民低保补助标准

上海市于1993年开始实施城市居民最低生活保障线制度，以保障生活困难人员的生存权益。最初的保障线为120元/月/人，随着时间推移，物价上涨，最低生活保障标准时至今日已历经22次调整，2016年4月1日至2017年3月31日低保标准为880元/月/人，2017年4月1日对低保标准进行调整，调整为970元/月/人。具体调整情况如表6-1所示：

表6-1上海市城镇最低生活保障标准历年调整情况及CPI涨幅[6]

从上表可以看出，在上海市最低生活保障实施过程中低保标准不断的稳步提高，尤其是近几年涨幅较为明显。随着经济不断发展，物价处于不断上涨状态，生活成本在不断攀升，作为发展快速的国际性都市，上海在此方面显得更加突出。因此为保障上海市低保人员的生活需求，结合上海市人均消费支出等因素，上海市政府对上海市最低生活保障标准进行一定提高。经CPI调整，实际补贴标准的购买力从1993年的82.14元调升到2016年的248.66元（以1990年为基年），每月低保购买力有一定的增长，保证了上海市的最低生活保障标准基本能够满足上海市低保家庭的日常生活。

（二）全国各省城镇居民低保补助标准

以2017年12月上海市最低生活保障标准为例，与全国其他省、直辖市、自治区同期低保补助标准进行比较，如表6-2所示。

表6-2 2017年城镇居民最低生活保障标准

单位：元/月

从上表可以看出，2017年上海市低保标准为970元/月/人，在全国低保标准中属于最高；北京市低保标准仅次于上海市低保标准，为900元/月/人；天津市排名第三，低保标准为860元/月/人；新疆维吾尔自治区低保标准最低，仅为408.96元/月/人；从表中还能看出，截止2017年12月，全国平均城市低保标准达到571.74元/月/人，上海市的低保标准高出全国低保平均值398.26元。上海市最低生活保障标准无论从横向时间上比较，还是在纵向区域间比较，都处于较高水平。

（三）人均消费支出替代率

最低生活保障标准的制定要满足社会保障制度实行的适度性原则，即社会保障的水平应与一个国家或地区的经济社会发展水平相适应，保障水平不能过高或过低，救助标准过高，易形成低保福利依赖，造成财政负担；标准过低又影响制度保障的有效性，无法充分满足低保家庭日常生活需求。评价组根据上海市的城镇居民人均年消费支出，计算出低保的消费支出替代率（消费支出替代率=（最低生活保障标准*12）/人均消费支出），进而探究城镇居民最低生活保障水平的合理程度。详细数据见表6-3。

表6-3 上海市历年居民人均年消费支出（2013-2017）

从上表可以看出，上海市城市居民人均年消费支出逐步提高，低保标准也在不断上涨，年消费支出替代率也有所提高，可以看出在消费支出不断上涨的情况下，为保障低保家庭的生活，提高低保标准也成了必然之举。以上海市具体情况来看，消费支出替代率在2017年达到了最高，为29.25%，体现了上海市政府低保标准的制定紧跟了消费支出的增长，显示了低保标准制定的科学合理性。然而，尽管上海市政府在不断的提升低保标准，2017年最低生活保障标准在全国范围内也是最高的，但是我国的最低生活保障标准相对于其他发达国家来说依旧处于较低水平，目前我国的最低生活保障标准及制度也仅仅只起到了保障低保人员生存需要和最低层次社会安全稳定的作用。如何合理提高低保标准、低保标准的提高量值如何确定，这些问题有待进一步研究。

附件（略）

[1] 社会救助包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项内容。

[2] 1993年上海市在全国率先制定了城镇居民最低生活保障制度，1994年上海市又制定了农村居民最低生活保障制度。为全面实现救助政策城乡统筹，2015年上海市在全国率先实现低保标准城乡一体化。

[3] 本数据由青浦区统计局协助提供。

1 区财政局将城镇低保、农村低保、城镇重残无业、农村重残无业、实物救助、支内回沪、农婚知青、支出型贫困、社会孤儿9类社会救助资金（含区级及市级资金）一起下达至8个镇，无法区分8个镇的低保资金预算。目前，评价组根据城镇低保和农村低保支出占比情况，估算8个镇低保预算金额。3个街道的低保预算数据来源于街道部门预算公开文件。

1 8个镇的9类社会救助资金区级及上级承担的总资金一起下达至8个镇，年度终了一起进行清算。目前无法区分低保项目预算批复金额，评价组根据各类社会救助资金占比，估算出低保项目预算金额，由于估算数据存在误差，部分镇存在预算执行率高于100%的情况。

[4] 根据《2016年上海市国民经济和社会发展统计公报》，至2016年年末，城镇居民人均住房建筑面积36.1平方米。

[5] 根据《青浦区预算绩效管理实施办法》（青财督〔2014〕155号）要求，项目最终评价等级分定为四级：优：得分高于90分（含90分）；良：得分75分—90分（含75分）；合格：得分60分—75分（含60分)；不合格：得分60分以下。

[6] 居民消费价格指数（以1990年价格为100）通过《2017上海统计年鉴》整理获得。