摘  要

项目概述

2017年永久基本农田上图入库落地到户专项根据上海市规划和国土资源管理局发布的《关于开展本市永久基本农田上图入库落地到户工作的函》（沪规土资综〔2017〕109 号）进行开展，由上海市青浦区规划与土地管理局负责实施，实施内容为在确保已经划定的永久基本农田数量不减少、质量不降低、位置不改变的基础上，落到地块、完善表册、补齐标志、落实责任、上图入库，及时形成永久基本农田划定成果，及时汇交数据库成果，为全面落实永久基本农田实行特殊保护提供坚实基础。项目预算资金为206万，实际支出为201.26万元，预算执行率为97.87%。

评价结论和绩效分析

评价组在数据分析及处理的基础上，对永久基本农田上图入库落地到户专项进行客观评价，综合得分为92.87分，绩效评级为”优”，其中，项目决策类得分为9.8分（满分10分），得分率为98%；项目管理类得分为22.27分（满分24分），得分率为92.79%；项目绩效类得分为60.8分（满分66分），得分率为92.12%。

永久基本农田上图入库落地到户专项绩效评价结果为”优”，从29个末级指标来看，17个指标达到标准，主要包括A101 战略目标适应性、A102 项目立项依据充分性、 A103 项目立项程序规范性、A104项目计划完备性、B201 项目制度健全性、B301 财务管理制度健全性、B302资金使用情况、C101 落地块任务完成率、C102 明责任任务完成率、C103 设标志任务完成率、C104 建表册任务完成率、C109区级验收情况、C110市级验收情况、C201 耕地保护意识提升情况、C202 划定成果应用情况、C203保护责任履职情况、C204永久基本农田占用问题整改情况，说明项目与本部门职能相匹配，项目立项程序规范且财务管理有效，各项任务按量完成且顺利通过市级验收，各级政府部门耕地保护责任意识逐渐增强，保护责任履职良好，无农田占用案件发生。

12个指标未达到标准，主要包括A201 绩效目标合理性、A202 绩效指标明确性、B101 预算执行率、B102 预算编制合理性、B202 项目制度执行有效性、C105 落地块任务完成及时性、C106 明责任任务完成及时性、C107设标志任务完成及时性、C108建表册任务完成及时性、C205 公众满意度、C206永久基本农田动态监管机制建立情况和C207部门保护责任联动体系建设情况，说明项目在绩效管理、预算管理及项目时效性等方面有待提高。

经验教训和建议

（一）主要经验和做法

1．引入专业技术力量，完成各项任务。落地块和建表册等任务需要大量地理信息系统专业知识，引入有技术支撑和相关经验的实施方，完成数据库更新交汇和地图测绘；在合同中要求实施方提交的成果保证得到验收予以结款，以此保证成果质量。

2. 层层落实保护责任，无农田侵占案件发生。在社会调研中，评价组了解到青浦区各级政府愈加重视，通过逐级签订了保护责任书，把保护责任落实到各级镇政府，落实到村组、落实到农户，并设立统一标志，接受社会监督。据了解，上海督察局将该项目纳入当年度专项督察、跟踪，并作为考核的内容，在2017年青浦区无占用永久基本农田问题或案件发生。

（二）存在问题

1．项目完成时间在规定时间之后。市规土局要求该项工作于 2017年 5月 10日 前完后，但项目启动较晚，实际于10月全部完成。

2．项目缺乏却相应的管理制度，相关子项目的时效受影响。

本项目中合同管理缺失，上海城市雕塑管理机制体制转型研究项目未见合同，各类宣传手册项目签署合同审查表未盖章；微更新计划目前正在试点建设中，相关的管理制度还未建立，课题研究项目也同时未建立起相应的制度，导致这两个子项目的进度均受到影响。

（三）建议和改进措施

1．项目前期准备尽早开始，把控时间节点

对于市局布置任务，应尽早启动项目前期工作，尽快与有意向参与的实施方进行了解沟通。

 

 

前 言

财政支出绩效评价是预算绩效管理的重要环节，是加强财政制度建设的必要手段。我司受上海市青浦区规划和土地资源管理局（以下简称“规土局”）委托，对“2017年永久基本农田上图入库落地到户专项”进行绩效评价，旨在提高财政资金使用效率，提升项目绩效水平。

经过数月的数据采集及社会调查，采用绩效分析和统计方法，在文献梳理、数据分析和处理的基础上，依照上海市财政局《关于印发〈上海市预算绩效管理实施办法〉的通知》（沪财绩〔2014〕22号）的绩效评价报告框架，完成了本报告。

一、项目基本情况

（一）概况

1．立项背景及目的

基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，《中华人民共和国土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的 80% 以上。永久基本农田划定保护作为党中央、国务院部署的一项政治任务，事关国家粮食安全、社会稳定和生态文明建设，2008 年十七届三中全会提出，对基本农田实行永久性保护。为贯彻落实十七届三中全会精神，国土资源部、农业部于 2009 年开始部署永久基本农田划定工作，并形成了 2013 年基本农田划定初步成果。2014年10月国土资源部、农业部联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田；同时明确要按照规模上从大城市到小城镇，空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序，将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库，重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务，依据调整完善后的土地利用总体规划，结合农村土地确权登记，同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，同步将其纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核，确保永久基本农田划得准、建得好、保得住。

2016 年8月，国土资源部、农业部联合下发了《关于全面划定永久基本农田实施特殊保护的通知》（国土资发〔2016〕10号），要求各地在 2013 年基本农田划定成果和已完成的城市周边永久基本农田划定成果的基础上，全面完成永久基本农田划定工作并落实特殊保护措施，在 2017 年 6 月底前完成划定工作。对于永久基本农田划定落实专项督查、永久基本农田数据库更新完善汇交工作和上图入库落地到户等工作，国土资源部相继印发了国土资厅〔2017〕3 号、4 号和 6 号文件做了具体部署安排。

上海市规划和国土资源管理局于2017年发布《关于开展本市永久基本农田上图入库落地到户工作的函》（沪规土资综〔2017〕109 号）落实已经划定的城市周边永久基本农田绝不能占用的要求，在确保已经划定的永久基本农田数量不减少、质量不降低、位置不改变的基础上，落到地块、完善表册、补齐标志、落实责任、上图入库，及时形成永久基本农田划定成果，及时汇交数据库成果，为全面落实永久基本农田实行特殊保护提供坚实基础。 2017 年 3 月 8 日 上海市规划和国土资源管理局综保处联合总规处、上海市地质调查研究院（项目的市级技术支持方及成果验收方，以下简称“地调院”）召开上海市开展永久基本农田上图入库、落地到户工作布置及培训会，区规土局土地科和规划科参加会议并负责该项工作，要求各区在今年5月中旬前完成上图入库并上报市局。

2．预算资金来源及使用情况

项目预算资金为206万，其中技术支持经费80万，印刷费16万，制作基本农田保护牌经费110万，资金来源区级财政。项目实际支出为201.26万元，预算执行率为97.87%；项目为一次性项目，无历年支出数据。本年度项目预算及资金使用情况见表1。

表1  2017年永久基本农田上图入库落地到户专项预算及资金使用情况表

单位：万元

3．项目实施情况

该项工作分解为：

（1）地块落地

根据前期论证审核通过的永久基本农田划定方案，将已经划定的永久基本农田图斑落实到每个地块，并通过调查确定地块边界、座落、面积、地类、保护情况等信息。设立基本农田保护片（块）和保护区，并逐級编号。对于包含基本农田的区域，以行政村为单位进行区分，每个行政村至少划定一个基本农田保护片（块）。

（2）明确责任

市政府与区级人民政府、区人民政府与镇级人民政府签订了基本农田保护责任书；各镇人民政府与农村集体经济组织或者村民委员会签订了基本农衣田保护责任书，明确永久基本农田的面积、质量、保护措施、当事人权利与义务等内容。

以村为单位组织填写了基本农田保护责任一览表，明确了永久基本农田保护片（块）的四至范围、质量等级、村负责人、涉及组和组责任人、保护责任起始时间、农户个数和农户名单等内容。

通过向农户发放明白卡、承诺书等形式，明确了基本农田保护责任和奖惩措施，将基本农田保护责任落实到村、农户和经营主体。

（3）设标志

永久基本农田标志牌的设立根据上海市规划和国土资源管理局下发的《关于开展全市基本农田标志牌设立与管理工作的通知》（沪规土资综（2010）533号）的要求，对于每个永久基本农田保护片（块），均设立了1个标志牌。一般地，每个保护片（块）设立4个以上界桩。铁路、公路等交通沿线和城镇、村庄周边的显著位置，均增设了标志脾和界桩。

标志牌和界桩样式均使用市级部门提供的统一样式。标志牌设立完成后，按照市级要求，对每一块标志牌和界桩拍摄清晰的实地照片，包括正面、反面、全景照片。

按照市级要求，填写分区基本农田保护标志牌设立登记表和分区基本农田保护界桩设立登记表。

（4）建图表册

编制本区永久基本农田图册和表册。图册主要包括镇级基本农田保护图、区级基本农田分布图、标准分幅永久基本农田保护图以及城市周边永久基本农田保护图。相关图件均参照《基本农田划定技术规程》（TD／T1032－2011）的要求制作，采用相应的图例图示反映基本农田保护区、保护片（块）、图斑的空间位置与编号，加注基本农田界柱和保护牌设立的信息。在市级汇总成果后，将其中的区级基本农田保护图分区存放、汇总后，上报国土部。

表册包括基本农田保护责任一览表、基本农田现状登记表、现状汇总表、基本农田划定平衡表。其中，基本农田保护责任一览表每镇一张，记载本镇范围内各基本农田保护片（块）的保护责任信息（包括保护片（块）编号、面积、质量等级、村、村组责任人等基本信息）；基本农田现状登记表每村一张，以基本农田保护片（块）为单位，主要内容记录各村基本农田保护片（块）编号、基本农田面积、基本农田中耕地面积和其他地类面积等；基本农田划定平衡表每区一张，主要内容包括镇级行政区名称及代码、规划基本农田保护责任和调整划定前基本农田情况等

（5）入图库

以区为基本组织单位，按照相关技术规范，建立永久基本农田数据库，将基本农田信息、保护责任信息、保护标志信息、图表册等内容纳入永久基本农田数据库，并对数据库的完整性、规范性、准确性进行全面检查。

本项实施方于2017年10月完成全部工作，相关成果提交区规土局及市地调院审核，成果汇集如表2所示。

表2 青浦区永久基本农田上图入库落地到户专项成果汇集情况

4．项目组织及管理

（1）项目组织情况

市地调院是项目成果验收方，负责对各区规土局提交的成果审核，并统一全市数据上报国土资源部。

区规土局是项目的主管单位，负责项目政府采购、资金安排管理、协调项目责任方事项、项目成果验收及档案收集管理等工作。

三家实施方分别负责技术支持、保护牌制作及成果打印，按各自职责提交成果或完成任务。

区政府、镇政府和农村集体组织（村民委员会）是项目相关方，负责签署基本农田保护责任书，并对农田进行属地化管理。

（2）项目管理情况

管理流程分为以下几个方面：

准备工作：实施方从规土局收集相关资料和数据，作为本次永久基本农田上图入库落地到户工作开展的基础数据，并完成对基础数据的分析工作以方便后续各项工作的开展。

落地块阶段：永久基本农田划定方案成果已将永久基本农田图斑落实到地块，图斑落地工作已经完成。

对于永久基本农田划定方案成果，用行政村界线进行分割，形成各行政村永久基本农田划定方案成果。再以行政村为单位，划定永久基本农田保护片（块）。若行政村内永久基本农田集中连片，则整个行政村划定一个基本农田保护片（块）：若行政村内永久基本农田不连成一片，则根据分布情况划定多个基本农田保护片（块）。各村划定的基本农田保护片（块）必须满足每个行政村至少划定一个基本农田保护片（块）的要求。

对划定好的永久基本农田保护片（块）进行编号，并填写边界、座落、面积、地类保护情况、质量等信息。相关要求和信息填写均会在成果提交时接受市地调研和上海督察局抽查核验。

明责任阶段：根据划定的永久基本农田保护片，编制区政府与11个街镇签订的基本农田保护责任书、各街镇与各农村集体经济组织或村民委员会签订的基本农田保护责任书。同时以街镇、村为单位编制基本农田保护责任一览表。

收集市府与区人民政府、区人民政府与镇级人民政府签订并盖章完成的基本农田保护责任书：收集各镇人民政府与农村集体经济组织或者村民委员会签订并盖章完成的基本农田保护责任书。以村为单位组织填写基本农田保护责任一览表，明确永久基本农田保护片（块）的四至范国、质量等级、村负责人、涉及组和组责任人、保护责任起始时间、农户个数和农户名单等内容

设标志阶段：对现有标志牌情况进行梳理，包括数量、位置等信息。

开展标志牌、界桩内业选址工作，确定标志牌和界桩的竖立位置。对于划定的每个永久基本农田保护片（块），原则上设立1个标志牌，每个保护片（块）设立4个及4个以上界柱，具体界桩设立个数要视保护片（块）的划定情况而定。

按照划定的永久基本农田保护片制作永久基本农田保护图，收集各村保护责任人的姓名、电话等信息，设计、制作并完成标志牌与界柱的竖立工作。

标志牌与界桩设立完成后，对每一块标志牌和界桩拍摄清晰的实地照片，包括正面、反面全景照片以用于后续阶段工作。

填写基本农田保护标志牌设立登记表和基本农田保护界桩设立登记表。相关设立标志工作的规格和具体事项按是规土局要求统一进行。

建表册阶段：图册主要包括区级基本农田保护图、镇级基本农田分布图、标准分福永久基本农田保护图以及城市周边永久基本农田保护图。基本农田保护图和分布图的编制比例尺与同级土地利用现状图比例尺相一致。在市级汇总成果中，将其中的区级基本农田保护图分区存放、汇总后，上报国土资源部。

根据国家和上海要求，相关图件在全要素土地利用现状图的基础上编制，并采用相应的图例图示反映基本农田保护区、保护片（块）、图斑的空间位置与编号，加注基本农田界桩和保护牌设立的信息。图上除展示基本农田外，展示了基本农田占用（减少）地块和补划地块。相关图件均参照《基本农田判定技术规程》（TD／T1032－2011）的要求制作。

基本农田表册包括基本农田保护责任一览表、基本农田现状登记表、现状汇总表、基本农田划定平衡表。其中，基本农田保护责任一览表每镇一张。表中详细记載本镇范田内各基本农田保护片（块）的保护责任信息，包括保护片（块）编号、面积、质量等级、村、村组责任人等基本信息。

基本农田现状登记表根据基本农田图斑属性数据通过汇总统计编制，每村一张。以基本农田保护片（块）为单位，主要内容记录各村基本农田保护片（块）编号、基本农田面积、基本农田中耕地面积和共他地类面积等。逐级汇总形成镇级基本农田现状记表、区级基本农田现状登记表。

基本农田划定平衡表根据基本农田划定及调整情况，以区为单位编制，每区一张。主要内容包括镇级行政区名称及代码、规划基本农田保护任务、调整划定前基本农田情况、基本农田调整划定情况和调整划定后基本农田情况等。

入图库阶段：按照相关技术规范，建立永久基本农田数据库，将基本农田信息、保护责任信息、保护标志信息、图表册等内容纳入永久基本农田数据库，并对数据库的完整性、规范性、准确性进行全面检查。

文本编写阶段：编写相关项目文档，包括技术总结，工作总结以及项目所要求的其他所有文档等。

成果提交阶段：按照项目要求，对前述各阶段的成果进行整理，形成最终项目成果，提交验收。

具体流程及管理如图1所示：

 

  （二）绩效目标

1．总目标

该项目未申报绩效目标表，我司经协商将总目标表述为“划定成果能为建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区、区域发展规划编制、土地利用总体规划空间布局调整等提供了重要支撑；提高划定质量，进一步夯实粮食生产、农业现代化基础，促进生态文明建设；保护任务全部落实到具体地块，已经划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田坚持不得随意调整和占用。”

2．阶段性目标

经协商将年度目标表述为“在截止时间内完成永久基本农田划定工作，逐级签订了保护责任书，把保护责任落实到地方各级政府，落实到村组、落实到农户；将保护任务在全区范围内逐个图斑比对落实到实地地块，做到了优质耕地应划尽划，优化城乡空间格局。”

3. 项目分解目标

（1）该项工作全部落到实地地块、明确保护责任、补齐标志界桩、建成信息表册、实现上图入库；

（2）图册和数据库全部完成；

（3）划定成果100%通过市级验收，成果数据库100%通过质检复核；

（4）研究探索长效机制，加快构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

1．通过对永久基本农田上图入库落地到户专项的绩效评价，了解项目立项背景，对项目立项、项目实施以及项目结束的全过程进行梳理，评价项目管理流程的规范性、分析项目本身的合理性，并结合项目实施情况，考察项目实施过程、实施效果。

2. 通过对永久基本农田上图入库落地到户专项的绩效评价，强化项目实施内容与项目预算的匹配性，提升预算编制水平。

3. 通过对永久基本农田上图入库落地到户专项的绩效评价，客观公正反映项目立项的科学性、项目实施的有效性、资金管理的规范性和项目效果的绩效，总结项目实施的经验，发现项目实施过程中存在的问题，提出完善建议，为完善项目管理和相关部门决策提供参考依据。

（二）绩效评价原则、评价方法

1．指标体系设计原则

项目指标体系设计原则包括但不局限于：

（1）系统性原则。项目的核心围绕基本农田的利用展开，从具体环节有针对性地设计指标，进而衡量综合绩效。

（2）有效性原则。指标体系必须能有效的反映和衡量，指标实质与项目的匹配才能构建有效关联。

（3）实用性原则。所设计的指标数据要有可获得性和可度量性，避免主管评判和随意取数。

2．绩效评价方法

正确的评价方法是评价评价工作顺利开展的保障，在实际项目结合经验的情况下，项目小组采取的方法包括但不局限于：

（1）比较法。通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况的比较，综合分析绩效目标实现程度。

（2）因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标的实现程度。

（3）评判法。通过专家评审、问卷及抽样调查等手段对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

3. 评价标准

在评价中依据的绩效管理的相关政策文件依据包含但不限于，《上海市人民政府办公厅转发市财政局关于全面推进预算绩效管理意见的通知》（沪府办发〔2013〕55号）、《关于印发<上海市预算绩效管理实施办法>的通知等文件》（沪财绩【2014】22号）和《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（青财督【2014】148号）等。

该项目是一次性项目，本区无历史数据可以参考，该项目是市局统一布置并召开培训会，要求各区在今年5月中旬前完成上图入库并上报市局，故评价依据也参考市局该项工作安排要求。

（三）数据采集方法及过程

本次绩效评价数据包括定性和定量两种数据。定性数据主要通过实地考察、面对面访谈、问卷调研等社会调查的方式来采集；定量数据主要通过被评价单位提供的数据和实地复核数据相结合的方式，形成数据采集两条线，以保证数据的真实性和可靠性。

（四）绩效评价实施过程

2018年6月中旬，第一次项目对接会后，评价组积极与主管部门联系，了解项目概况，包括项目的内容、管理制度、资金流程等， 并对促进中心进行了走访调研，包括访谈负责人、数据材料收集等，明确了绩效评价目的、方法、思路、指标体系、评价标准、社会调查方案等。7月以来评价组严格按照评价思路，经历了数据进行采集、重点复核、问卷调查、社会访谈、数据分析和报告撰写环节，顺利完成了绩效评价工作。

1.基础数据采集及方案

2018 年6月10日 —— 2018 年6 月30 日 ，数据采集分两个阶段，一个是在前期调研阶段，采集了政策文件、操作办法、管理制度、项目的基本信息、项目金额等，在数据的基础上，完成了方案的撰写并进行方案评审。第二阶段是报告调研阶段，主要补充收集一些基础数据材料。

2.社会调查

2018 年7月1日 —— 2018 年7 月25 日 ，评价组与促进中心相关负责人进行了面对面访谈，并向相关小区居民发放满意度问卷。

3.数据分析及撰写报告

2018 年7月25日 —— 2018 年8 月15 日 ，评价组根据绩效评价的原理和规范，对采集的数据进行甄别、分析和评分，并提炼结论撰写报告，在规定时间内上报委托方。

三、评价结论和绩效分析

（一）评价结论

1．评价结果

评价组在数据分析及处理的基础上，对永久基本农田上图入库落地到户专项进行客观评价，综合得分为92.87分，绩效评级为”优”，其中，项目决策类得分为9.8分，得分率为98%；项目管理类得分为22.27分，得分率为92.79%；项目绩效类得分为60.8分，得分率为92.12%。具体评分表见表4。

表4 项目评价得分表

2.主要业绩

永久基本农田上图入库落地到户专项绩效评价结果为“优”，从29个末级指标来看，17个指标达到标准，主要包括A101 战略目标适应性、A102 项目立项依据充分性、 A103 项目立项程序规范性、A104项目计划完备性、B201 项目制度健全性、B301 财务管理制度健全性、B302资金使用情况、C101 落地块任务完成率、C102 明责任任务完成率、C103 设标志任务完成率、C104 建表册任务完成率、C109区级验收情况、C110市级验收情况、C201 耕地保护意识提升情况、C202 划定成果应用情况、C203保护责任履职情况、C204永久基本农田占用问题整改情况，说明项目与本部门职能相匹配，项目立项程序规范且财务管理有效，各项任务按量完成且顺利通过市级验收，各级政府部门耕地保护责任意识逐渐增强，保护责任履职良好，无农田占用案件发生。

12个指标未达到标准，主要包括A201 绩效目标合理性、A202 绩效指标明确性、B101 预算执行率、B102 预算编制合理性、B202 项目制度执行有效性、C105 落地块任务完成及时性、C106 明责任任务完成及时性、C107设标志任务完成及时性、C108建表册任务完成及时性、C205 公众满意度、C206永久基本农田动态监管机制建立情况和C207部门保护责任联动体系建设情况，说明项目在绩效管理、预算管理及项目时效性等方面有待提高。

（二）具体绩效分析

1．项目决策

项目决策类指标分析——项目与国家、市级基本农田保护政策相符合，项目立项依据充分，但在项目绩效目标合理性和明确性方面有待完善。

A101 战略目标适应性：项目符合《中华人民共和国土地管理法》对城市耕地保护要求，保证国家粮食安全，符合上海市土地规划原则和粮食生产功能区、蔬菜生产保护区、特色农产品优势区建设规划。因此，项目战略适应性，得满分。

A102 项目立项依据充分性：本项目由国土资源部发起，要求各省（区、市）国土资源主管部门要在划定永久基本农田控制线基础上，结合当地实际，组织开展零星分散耕地的整合归并、提质改造等工作，经整治后形成的集中连片、质量更优的耕地；同时，要求健全数据库资源，汇集了基本农田的位置、面积、地类、质量、保护责任、保护标志等电子信息，因此，项目立项依据较为充分，得满分。

A103 项目立项程序规范性：本项目按照规定的程序申请追加设立，纳入政府调整预算的序列，相关的文件、材料符合市规土局的要求，程序规范。按照评分规则，得满分。

A104项目计划完备性：项目均有具体安排时间进度，市局要求各区在今年5月中旬前完成上图入库并上报市局，同时将子项目进度分解到每月，落地块任务 3月 20日 前完成，明责任任务 4月 20日 前完成，设标志任务 4月 20日 前完成，建表册任务4月底前完成。按照评分规则，得满分。

A201 绩效目标合理性：由于追加项目未设立项目绩效目标。因此，该指标得0.8分。

A202 绩效指标明确：由于追加项目未设立项目绩效目标，因此，该指标得0.8分。

2．项目管理

项目管理类指标分析——预算执行率较低，财务管理制度不完善，项目管理制度健全性存在一定问题。

B101 预算执行率（%）：项目预算为206万元，实际支出为201.26万元，预算执行率为97.87%。按照评分规则，该指标得2.93分。

B102 预算编制合理性：该项目三个子项目中技术支持经费和基本农田保护牌制作费用预算与其他区县（闵行区等）大致相同，但印刷费用没有预算明细说明，因此，该指标满分为2分，得权重分1.33分。

B201 项目制度健全性：项目整体制度较为完善，招投标制度、合同签订及管理制度、局内部审查制度、相关验收制度和档案管理制度，因此，该指标的满分6分，得满分6分。

B202 项目制度执行有效性：经了解，项目验收规范流程为区内验收（自查）然后交市局（市地调院）检查，在过程中缺乏区内自查。因此，该指标的满分8分，得权重分7分。

B301 财务管理制度健全性：本项目财务制度参照区规土局财务制度执行核拨，按项目支付方式待将第三方成果材料由市地调院确认通过后予以全部支付，因此，该指标得满分2分。

B302 资金使用情况：本项目资金拨付按照财务制度及合同要求进度进行拨付，拨付流程合规，因此，该指标得满分3分。

3. 项目绩效

项目绩效类指标分析——各项任务全部完成，项目落地情况较好，但完成时间落后于市局要求，动态监管机制有待完善。

C101 落地块任务完成率：通过实施方走访落实，将已划定的图斑落实到每个地块，共落实基本农田172块，确定地块边界、坐落、面积、地类、保护情况和质量等，设立基本农田保护片和保护区，并逐块编号；制作区级永久基本农田分布图1幅，镇级11幅。因此，该指标得满分4分。

C102 明责任任务完成率：实施方收集市级政府与区级政府签订的耕地保护责任书1份，区政府与各镇政府签订的责任书11份，镇政府与村集体组织签订的责任书166份，逐级签订了保护责任书，并向农户发放明白卡，把保护责任落实到地方各级政府，落实到村组、落实到农户，因此，该指标得满分4分。

C103 设标志任务完成率：设立基本农田保护标志牌178个，界桩731个，这些设立的统一标志，接受社会监督（具体如附件五所示），因此，该指标得满分4分。

C104 建表册任务完成率：相关表册以电子数据形式和纸质数据形式，交由责任单位保存存档，因此，该指标得满分。

C105 项目完成及时性：市局要求5月中旬前完成上图入库并上报，待市地调研核查验收，实际上项目于10月全部完成。根据评分标准，该指标得3.5分。

C106 明责任任务完成及时性：市局要求5月中旬前完成上图入库并上报，待市地调研核查验收，实际上项目于10月全部完成。根据评分标准，该指标得3.5分。

 C107设标志任务完成及时性：市局要求5月中旬前完成上图入库并上报，待市地调研核查验收，实际上项目于10月全部完成。根据评分标准，该指标得3.5分。

C108建表册任务完成及时性：市局要求5月中旬前完成上图入库并上报，待市地调研核查验收，实际上项目于10月全部完成。根据评分标准，该指标得3.5分。

C109区级验收情况：经了解，区级验收并未实施，实际上区规土局认为实施方成果经市级验收通过即认为通过，省略了区级自查环节。根据评分标准，该指标得1分。

C110市级验收情况：经了解，青浦区永久农田上图入库到户专项于2018年通过验收。根据评分标准，该指标得满分4分。

C201 耕地保护意识提升情况: 党的十八大以来，党中央、国务院领导同志对加强耕地保护，划定永久基本农田并实施特殊保护作出了一系列重要指示批示，明确指出划定永久基本农田是基本农田保护的基础工作，青浦区各级党委政府坚守耕地红线、节约集约用地的意识明显增强，落实已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。根据评分标准，该指标得4分。

C202 划定成果应用情况: 国土资源部将永久基本农田数据库及时纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，纳入正在建设的“智慧耕地”管理信息系统，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据，充分发挥划定成果对粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定的基础支撑作用。根据评分标准，该指标得4分。

C203保护责任履职情况:经了解，目前审批土地项目若涉及永久基本农田，全部宝贝国土资源部备案讨论，征占用粮食生产功能区耕地原则上不予审批。目前正加强永久基本农田及示范区土壤环境质量调查、监测评价和防治，确保永久基本农田及示范区土壤清洁、安全。根据评分标准，该指标得4分。

C204永久基本农田占用问题整改情况:在例行监督检查中青浦区无违章建筑占用永久基本农田等违法用地问题，坚决制止任意改变基本农田用途的行为。根据评分标准，该指标得4分。

C205 公众满意度:根据调研情况，居民综合满意度为95%，根据评分标准，该指标得3.8分。

C206永久基本农田动态监管机制建立情况:经了解，上级职能部门正联系有关部门共同建立永久基本农田监测监管系统，完善永久基本农田数据库更新机制，将结合土地督察、全天候遥感监测、土地卫片执法检查等对永久基本农田数量和质量变化情况进行全程跟踪，实现永久基本农田全面动态管理。根据评分标准，该指标得3分。

C207部门保护责任联动体系建设情况: 经调研，目前上海耕地保护补偿制度在进一步完善，一定程度上调动村集体经济组织和农民保护耕地的积极性；保护责任考核方面，耕地和永久基本农田保护责任目标考核办法未制定，永久基本农田保护责任目标未纳入领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核中。根据评分标准，该指标得3分。

四、主要经验及做法、存在问题和建议

（一）主要经验和做法

1．通过社区微更新，传递全新理念。

社区微更新践行了五大转变：一是城市建设方式的转变，从整区域开发到零星空间更新，从传统的“大拆大建”的粗放型建设方式，转变到关注零星地块、闲置地块、小微空间的品质提升和功能创造，改善社区空间环境；二是政府职能的转变，从指导型政府到服务型政府，切实了解城市居民需求，提供更为精准化的公共服务；三是规划工作方式的转变，从闭门规划到开门规划，充分利用多方社会资源，搭建专业人员参与社区建设的工作平台，免费为社区更新提供服务的活动，为社区规划师制度积累实践经验；四是城市先进案例关注度的转变，从运动式关注到持续式关注，持续性地开展微更新计划，长期积累建设经验，在更大范围进行推广；五是公众参与程度的转变，从鲜少参与到深度参与，整个活动过程充分调动社区居民和基层工作者积极性，了解设计与建设的各个环节。

2．居民参与度高，社会反响较好。

在社会调研中，居民反应通过社区微更新改造计划，缓解了老旧小区的停车问题，拓宽的道路便于消防车和救护车行驶，景观效果和绿化效果有了一定程度的体现，同时考虑了老年人的娱乐休闲功能，获得了社区居民的一致好评。据了解，2017年的该项目已由城区的老旧小区向部分郊区铺开，本项目将更大层面上惠及更多的居民。

（二）存在问题

1．项目预算编制明细不准确，结余资金较多

一是，预算明细不明确，例如各子项目中“人工费”的明细有待进一步完善；宣传册、口袋书制作的版式和规格应明确；设计方案奖金在实际发放中承担税费但在明细里没说明。二是，实际支出中由于本项目没单独设置科目，存在公共经费和项目经费混用的情况，例如餐费和交通费属于公用经费范畴，单独列入专项资金的合理性有待商榷。

从账面上看，市规土局以“2017上半年度工作经费”名义划拨260万用于本项目，根据科目明细账统计当年实际支出108.26万元，结余151.74万元。

2．项目缺乏却相应的管理制度，相关子项目的时效受影响。

子项目中微更新计划目前正在试点建设中，相关的管理制度还未建立，课题研究项目也同时未建立起相应的制度，导致这两个子项目的进度均受到影响。

（三）建议和改进措施

1．对指令性业务项目采取预算前评审，严格控制经费

在预算申请时项目单位注意列明资金明细，由于是专项经费，而交通费和人工费属于公用经费范畴，进一步说明列入专项经费的依据，在预算前评审中测算出合理依据，建议项目单位利用历年资金数据，测算出这部分公用经费的数额，在申报预算时对该部分资金设置一个控制数额。

2．出台并完善相关办法，按照办法执行相关项目

针对本项目暴露的问题对内部管理制度业务制度和内部管理制度提出两点完善建议：

业务办法方面（1）建议采用“设计师负责制”模式，保障了时间进度和建设质量。该模式区别于单纯的设计师或团队只负责图纸设计，而是由设计师协助区县规土部门和街道部门将该更新计划从设计到施工建成的连贯模式，该模式的好处在于既能让设计师应参与实施指导又能保证时间进度和建设质量（可令项目施工完成与设计师补贴挂钩），同时建议主管单位可推广该模式并适当增加对设计师或团队的方案补贴以推广该模式。另外，主管单位应提醒建设单位微更新改造项目启动时间需早于财政申报和拨付的时间结合，以确保申请合理的建设经费。（2）建议项目单位在总结优秀案例的经验教训后，形成一套较为完整的《社区空间微更新工作机制指导手册》，为更多的社区提供有依据可循、有案例参照的工作路径，也便于社区或街道自行开展微更新工作。

内部管理制度方面，（1）建议完善并执行合同管理，对固定的业务委托项目确定相应的合同范式，经济合同一定要经过局机关盖章审核后再签订（2）建立完善本单位的课题研究管理办法，应注意加强课题的立项管理、过程管理、成果管理和经费管理。

 

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