《青浦区地方政府储备粮管理办法》风险评估报告
前言

重大行政决策社会稳定风险评估的目的是为了有效规避、预防和控制决策事项实施过程中可能产生的风险，增强重大行政决策的科学性，提高重大行政决策质量水平，以更好地确保决策事项的顺利实施。为贯彻落实国家和本市对地方政府储备粮的管理要求，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟对《青浦区地方储备粮管理办法》进行修订完善，并将其列入2022年度本区重大行政决策事项。根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策风险评估工作规则》等相关政策文件的要求，现需对决策事项进行风险评估。本次风险评估从合法性、合理性、可行性和安全性等维度开展风险因素梳理分析，根据风险指数计算法、单一因素风险分析与可能引发的风险事件进行综合评估，确定本决策的综合风险等级。围绕分析梳理的10项风险因素，通过制定风险预防化解措施，在各方面措施落实到位并处置得当的前提下，综合评估大部分风险点能够得到化解或缓解，风险因素的风险等级得以下降。最终评估本决策的整体风险等级属于低级风险，总体可控。后续需要加快制定和出台储备粮轮换和资金管理的实施细则，密切跟踪储备主体管理和运营情况，以及落地实施过程中可能出现的新情况和新问题，以便于及时采取应对措施，有效控制后续剩余风险。

一、决策主要内容

党的十八大以来，党中央从统筹发展和安全的战略全局出发，对确保国家粮食安全做出了一系列重要部署。粮食储备作为保障国家粮食安全的重要物质基础，事关经济发展和社会稳定大局。而上海作为粮食主销区，粮食对外依存度较高，加强粮食储备立法，对于保障粮食安全和城市运行安全稳定具有重要意义。

（一）决策管理要求

风险评估作为一项重要的程序性机制，在增强重大决策事项科学性、稳定性、民主性方面，发挥着重要而特殊的功能。2007年，上海就开始率先探索建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制。习近平总书记在上海任市委书记期间，就提出要对一些重大工程项目提前进行风险评估，来最大限度地保护基层群众的利益，从源头上预防和减少各种社会稳定风险。2009年3月，上海市委审议通过《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》，在这个规范性文件下，《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险评估试点办法（试行）》等一系列政策文件陆续出台，对社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。2012年1月，中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》中规定，“凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估”。2019年4月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号），正式将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等确定为重大行政决策的法定程序。2020年8月，为规范重大行政决策程序制度，上海市政府出台《上海市重大行政决策风险评估工作规则》等7个重大行政决策程序规定配套文件，进一步明晰重大决策开展社会稳定风险分析与评估的必要性。2021年9月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》（沪委办发〔2021〕28号），对新形势下进一步规范重大决策社会稳定风险评估工作提出新要求。

表1：国家及本市风险评估工作相关重要文件

粮食安全事关国计民生，地方储备作为地方粮食安全的“压舱石”，对抓好地方粮食储备管理意义重大、责任重大。为进一步加强地方粮食储备安全管理工作，青浦区将修订《青浦区地方储备粮管理办法》列入2022年度青浦区人民政府重大行政决策事项目录。根据《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件（沪府办发〔2020〕5号）要求，“凡是列入重大行政决策事项目录的决策事项，应当按照国家和本市规定的重大行政决策程序实施”。根据上述规定，现对修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大行政决策开展社会稳定风险评估工作，对决策过程中可能产生的社会稳定风险，提前识别并及时采取应对措施，从源头上预防和减少不稳定因素，以确保管理办法顺利实施。

（二）决策背景分析

保障粮食安全是一项长期且艰巨的任务，粮食安全的组成部分包括粮食生产、粮食储备与粮食流通等多个环节。其中，粮食储备作为承接粮食生产和粮食消费的“蓄水池”，具有以丰补歉、调节粮食市场的重要功能，是粮食安全保障体系的重要环节。当前，我国粮食储备主要包括政府储备和企业储备，政府储备又分为中央储备和地方储备；企业储备分为社会责任储备和商业库存。其中，中央储备用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或其他突发事件，以及承担战备和军粮供应职责；地方储备则用于调节区域粮食市场供求和应对局部应急状况。

国家要求。习近平总书记早在2013年中央农村工作会议上就强调，“要管好用好储备粮，这是保百姓饭碗的粮食”。进入新时代，尤其是新冠疫情发生后，加强粮食储备管理、提升应对突发事件能力、确保粮食储备安全显得更为重要。2019年5月，中央深改委第八次会议上审议通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》（48号文），提出要改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，积极探索建立企业社会责任储备，对我国粮食储备管理作出全面部署的同时，也勾勒出全新的粮食储备安全制度框架。2019年10月，国务院新闻办公室发布了《中国的粮食安全》白皮书，明确指出要“合理确定中央和地方储备功能定位，中央储备粮主要用于全国范围守底线、应大灾、稳预期，是国家粮食安全的‘压舱石’；地方储备粮主要用于区域市场保应急、稳粮价、保供应，是国家粮食安全的第一道防线”。2021年1月，国务院第121次常务会议修订通过《粮食流通管理条例》（国务院令第740号），对管理体制、管制方式、监管内容和责任追究等方面提出了新的要求，进一步明确国家实行中央和地方分级粮食储备制度。为落实中央有关粮食储备体制机制改革精神要求，规范和完善地方粮食储备管理制度，保障地方储备粮安全，各地相继制定或完善粮食储备管理法规规章。

上海要求。上海是全国粮食主销区之一，本地粮食种植面积和加工能力有限，85%以上的粮源需要从市外调入，地方粮食储备作为保障区域粮食市场供求和应对突发状况的“第一道防线”，是保障本市粮食储备安全的重要物质基础。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署和国家粮食安全战略，2021年7月，上海市政府第134次常务会议通过《上海市地方粮食储备安全管理办法》（沪府令53号），对本市粮食储备规划与保障、政府储备、企业储备、监督管理、法律责任等方面都作出了规定。同时还明确提出，政府储备要建立健全规范化管理制度，承储主体应当区分政策性职能与经营性职能。结合上海这座超大型城市作为粮食主销区的实际，为确保区域粮食储备安全提供法治保障，提升市、区两级粮食储备安全管理的制度化、法治化水平是当务之急。

（三）决策事项内容

为贯彻落实国家和本市对地方政府储备粮管理要求，进一步加强青浦区地方政府储备粮管理，有效发挥地方政府储备粮的调控作用，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟在《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）基础上，结合本区实际，对区级储备粮管理办法进行修订完善。

青浦区粮食储备情况。目前，青浦全区稻谷种植面积12.4万亩，总产量约7万吨。根据上海市政府地方储备粮指标，青浦区的储备规模折算为原粮约为4.2万吨。粮食轮换情况。一般情况下，粳谷储存期为2年，年单边轮换量1.66万吨；小麦存储期为3年，年单边轮换量为0.2万吨，大米存储期为1年，年单边轮换量为0.2万吨。粮食仓储设施。青浦区主要有粮仓4个，其中练塘粮仓（国有粮库）占地面积53280平方米，总仓容3.9万吨；其余3个粮库为先河粮油自有（民营粮库），分别是白鹤、安庄和重固三个粮库。目前，白鹤、重固已不再用于政府储备粮储备，安庄粮库仍有存量储备粮。

粮食储备承储主体。自2006年起，青浦区储备粮业务主要由上海先河粮油企业发展有限公司（民营企业）承担。2020年9月，为贯彻落实粮食储备体制机制改革精神，青浦区委常委会审议通过《青浦区储备粮管理体制机制改革方案》，储备粮承储主体变更为青浦区储备粮管理有限公司（国有企业），由其负责粮食政策性收购和储备规模落实、库存及轮换管理、保管等粮食储备工作，发挥国有企业粮食流通主渠道作用，服务“三农”，服务粮食宏观调控，保障全区粮食安全。

具体决策内容。在新的背景形势下，区内现行的储备粮管理办法（青府发〔2013〕8号）面临业务管理、操作流程及资金管理等不够细化，条款过时或缺失，承储主体、模式发生变更等问题。为进一步保障本区粮食安全，实现粮食收购、保管、轮换等环节过程的全生命周期精细化、规范化管理，青浦区商务委（粮食和物资储备局）对青浦区储备粮规划与保障、轮换、储存、轮换、动用、监督管理、费用管理等方面都做出进一步细化要求，为提升地方政府粮食安全提供了更加坚实的法规保障。此外，本项管理办法主要涉及区级政府储备，具体涉及青浦区行政区域内地方政府储备粮相关活动。

二、风险评估方法（一）风险要素评价方法

风险分析是指针对识别出的单一风险因素及发生概率、影响范围和潜在后果等进行定性、定量相结合的分析过程。对此次青浦区颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》决策，分别从合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）四个方面，展开对单个风险因素的分析，判断其风险发生概率和风险影响等级，运用风险概率－影响矩阵（也称风险评价矩阵），判定其风险等级。矩阵以风险因素发生的可能性为横坐标，以风险因素发生后产生的负面影响大小为纵坐标，发生概率大且负面影响也大的风险因素位于矩阵右上角，发生概率小且影响也小的风险因素位于矩阵左下角（见图1）。

图1：风险概率-影响矩阵（风险评价矩阵）

本次决策评估采用专家评价法来评估各个风险点。专家评价法是在定量和定性分析的基础上，以打分等方式做出定量评价。其最大的优点在于，能够在缺乏足够统计数据和原始资料的情况下，可以做出定量估计。

表2：风险快速对照表（示例）

（二）风险等级评判方法

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》和《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》中的综合风险等级判断标准，按照谨慎原则，根据单一因素风险程度、风险指数计算法、可能引发的风险事件三种方法所确定的较高风险等级，作为本决策事项初始风险等级，具体评判标准如下表3。

表3：综合风险等级判断标准

       三、风险要素分析

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》等要求，参照《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》等评估要求，对青浦区修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大决策事项的合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）进行分析，将识别的主要风险因素汇总，并依次对各主要风险因素可能引发的风险事件、风险发生概率、风险影响和风险程度展开分析评价。目前，管理办法仍在修订中，本项评估以8月12日上网公开征求意见的《青浦区地方政府储备粮管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）作为初始风险评估要素分析基准对象。

（一）合法性

主要从本次决策是否符合相关方针政策、法律法规要求，以及决策程序的合法性合规性进行分析。

政策一致性：主要分析《征求意见稿》的内容与国家及市级层面对于地方政府储备粮的管理要求是否一致，是否完整体现上位法要求。1）《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》（48号文）中关于粮食储备管理体制、运行机制的相关要求。2）《粮食流通管理条例》中对于粮食经营活动的相关要求。3）《上海市地方粮食储备安全管理办法》（沪府令53号）中对地方粮食储备的规划保障、储备运行及其相关监督管理活动的基本要求。4）国家和本市对地方政府储备粮管理的其他要求。具体来看，管理办法全面贯彻落实国家和上海对于地方政府的储备粮管理要求。例如，管理办法根据国家对承储主体政策性职能和经营性职能分开的体制机制改革要求，体现了本市推进人员、实物、财务、账务、仓储设施五分开的具体要求。

程序合法性：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》决策事项是否按照国家和本市规定的重大行政决策程序实施：1）是否符合《重大行政决策程序暂行条例》（国务院第713号令）中对于重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序等相关规定；2）是否符合《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件中对于重大行政决策事项的相关要求。3）国家和本市对重大行政决策事项的其他相关规定。从决策程序来看，青浦区将《青浦区地方政府储备粮管理办法》列入2022年区政府重大决策事项，并严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策的程序进行。

经过调研讨论，本项决策在合法性上需要关注以下方面：

1、公平竞争原则

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》中是否存在排除、限制市场竞争的相关内容。是否符合《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）、《关于加强公平竞争审查工作的通知》（国粮办政〔2018〕44号）以及本市和青浦区相关规定中，公平竞争审查的有关要求。《征求意见稿》第七条、第十八条、第三十一条，都明确提到了农业发展银行青浦区支行，由其负责提供地方政府储备粮所需信贷资金，并实施信贷监管等相关工作。尽管在实际操作中，从国家到地方粮食相关业务大都由农业发展银行负责，但是在规范性文件或政策性文件中指定特定主体，并明确到具体支行，存在排除或限制竞争的风险，与公平竞争审查有关要求不符。沪府令53号中相关表述为“政策性银行”，即仅限定为某一类主体。国家有关粮食管理条款中虽有涉及，但是以此作为地方参照的依据不足，一方面在于国家与地方政府粮食储备工作职责各有侧重，另外国家有关规定内容也正在修订过程中。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》在遵从公平竞争原则方面的风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

2、有效期争议

风险描述：从本决策事项背景来看，青浦区拟在《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）基础上，对区级储备粮管理制度进行完善。《征求意见稿》在第三十八条明确，“原青府发〔2013〕8号文件同时废止”。规范性文件有效期为5年；标注有“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为2年；没有明确有效期的规范性文件，有效期为2年。到达规定有效期限后，若没有其他规定则自动失效。文件内容表述中，废止一个已经失效的文件，这将导致相关主体对文件有效期产生误解。本决策若按照《征求意见稿》中的表述，发布后可能会引起社会有关方面对青府发〔2013〕8号文有效期的争议。同时，关于本文件的有效期限，《征求意见稿》第三十八条表述为“本办法自印发之日起施行”，该表述下本文件的生效时间不够明确。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于文件有效期的表述内容方面发生争议风险的概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

3、解释权问题

风险描述：规范性文件或政策性文件，一般按照“谁发文谁解释”的原则。《征求意见稿》第三十七条，“本办法由区粮食和物资储备局负责解释”不妥。目前调研了解到，本管理办法后续发布主体拟为青浦区人民政府，发文主体与解释主体存在不一致。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于办法解释主体方面发生合法性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（二）合理性

主要从本次青浦区粮食管理办法相关内容的合理性、必要性，是否统筹兼顾各方利益，以及出台时机是否成熟等方面开展分析。

4、承储主体的确定方式

风险描述：根据国家和市级层面对于地方政府储备粮承储主体的相关要求，承储主体应当按照公开、公平、公正的原则，由粮食物资储备部门从符合相关条件的市场主体中择优确定。结合管理办法第十六条内容，“地方政府储备粮承储主体由区人民政府批准后确定”。从内容表述分析，由区人民政府批准确定的形式，更多体现为计划经济时期的管理方式。市级层面相关要求，是由市粮食和物资储备局择优确定。区级层面是否有必要自行“加码”，必须经由区人民政府确定，有待进一步商榷。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体的确定方式方面发生合理性风险概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

5、出台时机的选择

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》的出台时机是否合适，是否会与重大活动或相关事件产生叠加影响，或由外围微小事件导致连锁反应，进而引发社会负面舆情。近年来从国家到地方都在不断强调粮食安全工作，社会公众粮食安全意识也大幅提升。尤其是新冠疫情以来，与民生兜底保障息息相关的地方政府粮食储备更是备受各方关注。在自然灾害、公共卫生等突发事件频发的当下，尽快完善出台地方粮食储备管理制度立法，保障区域粮食安全，提升粮食储备安全管理的制度化、法治化，是对社会关切的及时回应。与此同时，中共中央政治局会议建议，中国共产党第二十次全国代表大会将于10月16日召开。此日期前后，正是社会舆情关注度高的敏感时期，各地有关决策事项的推出都需要特别慎重。

风险评估：经专家打分评估，认为近期颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》在时机把握方面的合理性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

6、内容表述的合理性

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》的相关内容表述是否合理，与现有实际操作和最新情况是否相符。1）《征求意见稿》第三条，“指由青浦区人民政府依法储备......的小麦、稻谷等原粮及其成品粮”。从市场消费情况来看，稻谷是青浦区以及本市甚至长三角地区的主要口粮，市场需求量远高于对小麦等面食需求。从本市对青浦区粮食储备的要求来看，稻谷的储备规模也高于小麦。现有内容表述从重要性来看，与实际情况和管理要求不尽相符。2）在《征求意见稿》第三十五条中关于行政处分的表述是否合理。从政务处分和行政处分的定义来看，行政处分是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施；政务处分是国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员所给予的纪律处分和惩戒。3）决策内容的前后一致性等问题。例如，《征求意见稿》第二条中提到的“计划、储存、轮换、动用、资金管理以及监督管理等活动”，在管理办法后续的章节布局中应当尽量体现一致性。此外，农业发展银行作为政策性银行，是否适合出现在组织领导、监督管理章节。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中有关内容表述发生合理性风险的概率水平为很低，影响程度水平为微小，风险水平为微小风险。

（三）可行性

主要评估决策内容在实践操作层面推进实施的可操作性，包括实施主体、相关协作及配合主体对有关职责和工作内容的认可程度；决策事项所需人、财、物力等是否在可承受范围内；出台的政策是否能确保其连续性和稳定性等。

7、整体可操作性

风险描述：主要分析本管理办法是否在《上海市地方粮食储备安全管理办法》要求基础上，对本区地方政府储备粮管理体制和运行机制等内容做出细化。区级层面的储备粮管理办法主要是贯彻落实国家和上海的相关要求，更侧重于要突出对基层实践操作的规范。从具体内容来看，应当紧密结合青浦区的区情区况，对上级相关原则性条款进一步的细化并明确操作路径。《征求意见稿》仍以原则性要求为主，较多体现为对市级层面53号令中相关内容的转述。对上级文件的简单转述，实际上反而是降低了原有文件的层级和法律效力。作为一个区级落地实施文件整体操作性不强，尤其是关于轮换的具体操作、费用资金的落实等内容，有待进一步明确。例如，第九条，“管理费用补贴实行定额包干”，对于包干的具体内容是否需要进一步明确细化；第二十三条，“每年按照一定比例进行轮换”，具体的比例和粮食轮换年限是否需要结合青浦区的实际情况进一步确定；等。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》文件整体可操作性方面的可行性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

8、承储主体责任落实

风险描述：本项决策内容很多都是对储备粮承储主体有关承储工作的规范。从《征求意见稿》第五、六、九章的内容来看，管理办法对承储主体提出了诸多要求，例如，“承储主体应当建立健全规范化管理制度，对政府储备粮数量、质量、仓储、轮换、资金使用等行为实行内部管控，防范和控制储备运行风险”、“承储主体负责地方政府储备粮轮换计划的组织实施，并确保政府储备数量真实、质量良好、储存安全”、“承储主体承担全部责任”等。青浦区的政府储备粮承储主体于2020年10月由民营企业转为国有企业，运营主体变更的同时，相关人员也同步发生变更。现有承储主体成立时间不长，有关工作还处于与原有承储主体的交接之中。此外，新旧承储主体转换、相关体制机制改革的推进，对有关方面是一个利益调整的过程。转换过程中有关关系的处理、相关人员是否得到妥善安置、相关诉求是否得到满意回应，也会对承储工作的顺利交接产生影响。在新的管理制度背景下，管理办法中对承储主体的相关要求在实际操作过程中是否切实可行、执行难度以及是否会受到干扰等问题，应当予以关注。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体责任落实的可行性风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

9、相关主体认可程度

风险描述：地方政府储备粮管理办法涉及多个部门，在推进实施过程中，离不开财政、发展改革、国资管理、应急管理等部门的紧密配合。决策内容中，有关部门职责分工是否得到相应主体的认可并具有可操作性，对本决策后续的落地实施也至关重要。例如，起草过程中关于区发展改革部门有关储备粮规模储备规划的职责是否切实可行。地方粮食管理体制机制改革正在推进过程中，市级层面在本轮机构改革中将粮食物资储备职能划入发展改革委。但是目前本市下属各区情况各异，有的区粮食物资储备职能在经信委，包括青浦区在内的部分区则在商务部门。其次，涉及资金管理、费用安排的有关内容，都与财政部门密切相关。财政补贴、国有企业等内容，也是公平竞争审查重点关注的方面。不但需要充分征求区财政部门的意见，后续以青浦区政府名义发布在决策程序上也会征求市财政部门的意见。此外，涉及对承储主体的考核要求，也需要充分征求承储主体和区国资委的意见，要考虑到有关考核要求在未来落实过程中的可操作性。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于相关主体认可落实的可行性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（四）安全性（可控性）

主要分析对涉及群体（包括监管主体、承储主体、社会大众等）的心理预期、主要想法和意见的掌握程度。决策过程中是否存在疏漏，是否制定相应预案以及拟采取措施的完备情况等。例如，是否存在公共安全隐患，是否制定了风险防范化解工作预案或措施,是否建立矛盾纠纷排查化解机制或成立专门的维稳工作组织。重点评估对风险影响的控制程度，是否能够最大程度控制风险的发生，以及是否能够将风险影响降到最低。

10、应对预案完备性

风险描述：对公众心理预期、主要想法和意见的掌握程度主要是通过各种调查、拜访、访谈等传统方式以及网络舆情监控等途径收集，并从以下方面评估信息反馈机制及应急预案的完备程度：1）是否制定相应的社会宣传方案。例如，对有关条款的正面解读，准备媒体宣传素材稿等；2）是否与12345、区长热线和包括自媒体在内的各类媒体建立信息沟通机制，及时掌握社会公众关注焦点和讨论热点。例如，准备问题应答题库等。3）是否制定了相关应急预案，对于社会舆论与群众心理预期准备充分，制定针对性强的应对预案。例如，若有网络舆情发生，是否建立舆情监测预警机制、应对机制和沟通处置机制等。

风险评估：经专家打分评估，认为当前对该文件实施的预案准备程度发生安全性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（五）

风险因素汇总

综合以上四个方面的风险因素分析，梳理得出本项决策初始风险汇总如下：

表4：风险因素及其初始程度汇总表

       四、初始风险等级评估

本章采用“风险指数计算法”计算本次青浦区储备粮管理决策的风险，结合单一因素风险分析、可能引发的风险事件分析，确定本项目的综合风险等级。

（一）风险等级评判过程

1、风险指数计算法

风险指数计算法主要用于确定项目的整体风险程度。项目整体风险程度的判断，可依据单一风险因素的风险程度，采用专家调查法确定每一个风险因素的权重，计算综合风险指数，其主要步骤：

（1）建立项目综合风险指数计算表。在单因素风险分析的基础上，将专家评判确定的主要特征风险全部列入表中。

（2）确定风险权重。利用专家经验（由5名专家组成专家组进行打分），对这些风险因素的重要性及风险程度进行评估，对单一风险因素按重要性程度进行排序，并对排序后的风险因素进行赋值，统计计算权重。

（3）确定每个风险因素的风险等级。根据《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》的规定，采用0.04～1.0标度，分别表示微小、较小、一般、较大和重大5个等级。

（4）计算每个风险因素的风险指数。将每个风险的权重系数与等级系数相乘，所得分值即为每个风险因素的风险等级指数。

（5）最后将风险指数计算表中所有风险因素的风险指数相加，得出整个项目的综合风险指数。分值越高，项目的整体风险越大。

经过专家打分确定各风险因素的权重，乘以各因素风险等级，汇总风险指数，得到青浦区储备粮管理决策的风险指数为0.283，数值落在低风险范围，但是接近中风险。

表5：政策风险指数计算表

2、单一因素风险程度评价

按照单一因素风险程度列表，本次决策最高为一般风险因素，因此，属于低级风险范围。

3、可能引发的风险事件

本决策事项事关青浦区粮食安全保障，与人民群众切身利益直接相关，社会关注度高。但从风险发生的概率和影响来看，最大风险水平为一般风险，基本不会发生群体性事件，或可能发生个体矛盾冲突，超过10人参与的可能性极小。因此，属于低级风险范围。

（二）初始风险等级评判

综合以上不同风险评判方法的评判结果，综合评判本次决策事项整体初始风险等级为低级。

表6：本次决策事项不同方法整体初始风险等级评判汇总

      五、风险防范措施评估与建议

在对本次青浦区储备粮管理决策事项进行风险识别、风险分析和确定初始风险等级的基础上，结合专家论证意见，针对可能存在的主要风险，评估初步防范措施并提出进一步化解风险及控制影响的建议。

     （一）合法性

针对制定决策过程中的合法性风险，建议采取以下措施：1）公平竞争原则。落实《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）等文件要求，对《征求意见稿》中涉及农业政策性金融业务主体的相关表述（如第七条、第十八条、第三十一条），建议参考沪府令53号表述口径，以“政策性银行”替换“农业发展银行青浦区支行”，或在农业发展银行后加“等政策性银行”（同时删除“青浦区支行”表述），避免因文件内容的排他性表述引起公平竞争方面的质疑。2）有效期争议。建议进一步明确青府发〔2013〕8号文的性质，避免因废止已经失效的文件而引发争议，具体可向区政府法制部门咨询有关情况。同时，针对第三十八条内容，“本办法自印发之日起施行”，建议将印发之日细化到具体的年月日，进一步明确本项管理办法的起始生效时间和有效期间。3）解释权问题。若本决策事项最终提交区政府审议后，决定由区政府发文，则不能由区粮食局负责解释，届时建议删除第三十六条。

      （二）合理性

主要针对《征求意见稿》中内容的合理性、必要性，出台时机等方面，提出以下建议：1）承储主体的确定方式。对于承储主体的认定，建议参考沪府令53号的相关表述，依照公开公平公正的原则，承储主体由粮食物资储备部门择优确定，而不是由区政府批准确定。2）出台时机的选择。决策事项最终提交区政府审议后，建议将正式发布日期与重大活动等错开，避免在社会舆情关注度高的敏感时期引发舆情。3）内容表述的合理性。从《征求意见稿》具体措辞和结构内容来看：总则部分，建议将现有的第一章与第二章合并。这样也避免了将政策性银行有关表述，归入组织领导中。政策性银行虽由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标,但本质仍是专业性金融性机构，不应归为组织领导、监督管理部门。第三条，考虑到稻谷和小麦的实际消费情况和储备情况，建议将稻谷的顺序调整到小麦之前。第三十五条，建议将对职能部门和对市场主体（承储企业）的处罚分成两条来写：对于职能部门来说，建议将“依法给予警告直至撤职的行政处分”中的行政处分改为政务处分，或改为“依法给予处分或依法给予处理”，相关表述建议进一步听取纪委、司法局的意见；对于市场主体来说，建议删除“承储主体承担全部责任”相关表述。

（三）可行性

从管理办法未来落地实施的角度考虑，采取的举措主要有以下几点：1）整体可操作性。针对管理办法征求稿中关于轮换、资金管理等内容原则性较强、不够细化的情况，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟在本次决策事项基础上，后续以部门联合发文的形式就轮换、经费等内容出台实施细则。从发文层级来说，部门发文的形式便于后续轮换要求、经费管理要求的变更，流程也相对更为简便。建议在推动实施细则出台时，加强与相关部门的沟通与交流。尤其是涉及到财政支出、补贴的部分，例如定额包干等，建议再听取市、区两级财政部门的意见。2）承储主体责任落实。本项管理办法对承储主体提出了明确要求，承储主体应当规范化储粮，保障地方储存的粮食数量真实、质量良好、储存规范。尤其是当前我国粮食储备技术不断发展，对储备粮仓储管理水平的要求也在不断提高，这对地方粮食承储主体提出了更高的要求。建议进一步加强对承储主体的员工培训，提高粮食储备管理人员业务技能，通过合理的激励约束机制提升内部管控能力，降低管理运行风险。3）相关主体认可程度。建议建立管理主体沟通协调机制，地方政府粮食储备管理涉及部门多、领域广，协同管理难度较高。在明晰不同管理主体权力和责任的基础上，完善各职能部门的区域粮食储存监督管理沟通协调机制，有助于提高管理水平、优化管理效率。

（四）安全性

为提高对社会舆情和群众心理的掌握情况，做好舆情监测与舆论引导，建议采取以下措施提升应对预案完备性：1）加强舆情监测与引导。具体如:提前准备媒体宣传素材稿，管理办法公开后对有关条款主动正面解读，通过媒体舆论宣传粮食储备的必要性，提高公众对粮储管理工作的理解和支持。2）建立面向公众的沟通渠道，及时处理各种突发情况，并根据舆情反馈情况进行及时更新。3）统一解释口径。加强与12345市民热线、市府新闻办、市委网信办等工作人员的沟通和培训工作，重要问题的回答指定专人负责，确保口径一致，回答稳妥。

       六、最终风险评估结论

在本次青浦区储备粮管理决策初始风险评估的基础上，决策方通过广泛征求意见、深入讨论和沟通，尤其是吸纳了专家论证会上绝大部分修改意见和建议，对《征求意见稿》做了进一步修改和完善，形成提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》。评估认为，本次决策内容经过以上专家论证和修改完善，部分风险因素的影响程度可以降低一级。因此，对最终提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》，按照专家再次打分的结果，重新计算本次决策事项的最终风险等级。

表7：本决策最终风险评估汇总

采用风险指数计算方法，经过专家打分，《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》颁布实施的风险指数为0.175，属于低级风险范围。

采用单一因素风险程度评价法，按照单一因素风险程度列表，本次决策不存在重大或较大风险因素，因此，属于低级风险范围。

可能引发的风险事件：在各方面措施落实到位的前提下，考虑到本决策基本不会发生群体性事件，综合其他因素，评判本决策风险等级为低级风险。

表8：本次决策事项不同方法最终风险等级评判汇总

综合以上不同风险评判方法的评判结果，最终评判本次青浦区储备粮管理决策事项最终风险等级为低级，总体可控。后续需要加快制定和出台储备粮轮换和资金管理的实施细则，密切跟踪储备主体管理和运营情况，以及落地实施过程中可能出现的新情况和新问题，以便于及时采取应对措施，有效控制后续剩余风险。