《上海古文化走廊专项规划深化研究》 风险评估报告

第一部分导言

1.1评估对象

本次风险评估分析工作的对象为《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》。

1.2评估目的

开展此次风险评估的目的是为有效规避、预防和控制因规划发布实施过程中可能产生的社会稳定风险，预判社会稳定风险因素，通过事先采取有效的防范、化解和处置措施，确保《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》的顺利实施。

通过开展社会稳定性分析和评估工作，梳理本规划实施过程中可能存在的风险，提出风险处置措施和建议，评判项目风险等级，结合本单位实际，形成风险评估报告，供委托方决策参考。

1.3评估依据

重大行政决策前应当组织重大行政决策风险评估。本次项目评估根据《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第 713 号）、《上海市重大行政决策程序规定》（沪府令 35 号）、《上海市人民政府办公厅关于印发〈上海市重大行政决策事项目录管理办法〉等七个重大行政决策程序规定配套文件的通知》（沪府办发〔2020〕5 号）、《青浦区人民政府重大行政决策风险评估程序实施细则》等有关规定规范（详见表 1-1）实施。

表1-1 风险评估依据

       1.4评估内容

按照有关规定规范组织开展《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》风险评估工作，详细内容如下：

通过调查与分析，识别《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》实施存在的潜在风险；

（1）根据风险调查、风险识别、风险分析，判断实施《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》的社会稳定风险等级；

（2）通过评估提出防范、化解措施建议，为《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》的正式发布提供决策依据，进而从源头上防范和化解风险。

1.5评估方法

本次评估工作采用舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性与定量分析等方法，对决策事项的主要风险源、风险点进行排查，科学预测、综合研判决策实施的风险，明确决策事项的风险等级，提出预防、控制风险的意见建议、具体措施和处置预案，并形成书面评估报告。

1.6评估程序

本报告按照下列程序进行：

（一）成立评估小组，制定风险评估工作方案，明确评估目的、标准、步骤、方法和时限等内容；

（二）开展调查研究，采取抽样调查、实地走访、专题座谈、舆情跟踪等方式，广泛听取相关部门和社会公众、利益相关方、专家学者等各方意见；

（三）对决策事项的风险点和风险源进行识别、分析，确定社会稳定风险因素类别、发生概率、影响范围以及可控程度等；

（四）按照决策实施后可能对社会稳定造成的影响程度和风险等级划分标准，分析研判决策事项的风险等级；

（五）根据风险等级，研究提出风险防范措施和化解处置预案；

（六）形成风险评估报告。

第二部分 正文

2.1风险调查

针对《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》编制过程中存在的风险特点，采用观察法、风险综合评价法等方式开展风险调查工作。

（1）观察法

对青浦区各街镇开展实地调研，观察古文化走廊发展现状，以深入了解区域古文化走廊规划建设的水平与面临的挑战。

（2）风险综合评价法

风险综合评价法主要用于确定规划的整体风险程度。规划整体风险程度的判断，依据单一风险因素的风险程度，对照风险等级参考标准，进行综合评判。

2.2风险识别和分析

在前期调查的基础上，经综合分析比选，本所认为围绕本规划的发布与落实，主要存在社会稳定风险性因素：

（一）政策支撑力度不足

上海古文化走廊是展示中华文明、体现上海文化的保护和利用的标志性工程，体量大、涉及范围广泛，没有法制护航下，青浦区仅仅依靠自己的力量很难开展“上海之源”古文化走廊战略规划，而目前只有指导性政策：上海市“十四五规划”、《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》、《长三角一体化草案》以及《青浦区国民经济和社会发展中长期规划》。上位法《中华人民共和国文物保护法》等虽在基础上予以保障，但遗址开发、遗址利用、遗址保护、品牌建设、人才保障等具体方面需要专项政策引导，只有“点对点”的规范才能有章可循，科学开展古文化走廊建设，否则会造成徒有规划目标，却难以落实。

（二）多部门联动机制不成熟

古文化走廊是一项系统性工程，涉及青浦新城、赵巷镇、重固镇和白鹤镇等多个行政管理机构，古文化走廊的整体打造又涉及文化、旅游、教育、建设、规土、经委、水务、农委等多个主管部门，虽然有统一的建设目标，但在实践中由于部门之间相对独立性、信息等的不畅通，会造成部门之间配合不协调，推诿扯皮，各自为战，步调不一致，影响古文化走廊的建设推进，因此必须创新管理体制，建立多部门统一管理平台，强化协同合作。

（三）缺乏公众参与渠道

习近平总书记指出“保护好、传承好历史文化遗产是对历史负责、对人民负责，我们要加强考古工作和历史研究......”，要充分认识到古文化走廊的重大成就和重要意义是让人民参与、让人民感受、让人民享用。该规划中未提及公众在古文化建设中的作用，未保障群众对古文化走廊建设的知情权、监督权和参与权，古文化走廊涉及多领域管理和多元化利益，合理科学地兼顾各方利益，就必须将当地公众纳入管理主体，构建参与渠道，全过程伴随古文化规划建设。

2.3风险等级评判

（1）评判标准。风险等级判定可参考表2-1，结合各风险因素风险程度、综合风险指数、风险事件等进行综合分析，评定相应的风险等级。

表2-1 重大政策风险等级评判参考标准

注：上述标准依据《青浦区人民政府重大行政决策风险评估程序实施细则》制定；综合考虑上述条件后确定决策总体风险等级。

（2）风险等级评判。

在编制《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》过程中，上海市青浦区文化和旅游局多次邀请相关部门及专家等进行座谈讨论，收集有关意见和建议，对规划进行优化完善。

经充分调研和整体风险综合评价，收集相关利益方对可能性风险的意见和建议。最终评估认为，实施《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》最大的风险来源于政策支撑力度和多部门联动机制不成熟两个方面。按照风险事件对社会影响的程度，一般的风险事件及其后果影响划分及本建设规划可能引发的风险事件详见表2-2。

表 2-2 风险事件及风险后果

从上述分析，评估认为，实施《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》存在1个单风险因素，为一般风险，结合《重大政策风险等级评判参考标准》，综合评判本规划的风险等级为C级。

第三部分 风险防范及化解

根据《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》实施总体目标，本部分将以有利于提高风险防控能力和降低风险潜在危害为原则，分析研究和提出具有针对性的风险防范化解措施建议。

3.1风险防范化解措施的类型

风险预防和规避措施主要是从源头上控制风险的发生以及发生后的影响程度，可以进一步分为四种方式：

（1）风险回避：考虑到风险存在的可能性，主动放弃或拒绝实施可能导致损失的方案；

（2）风险抑制：通过采取一定的措施，降低风险发生的概率，减少风险事件造成的影响；

（3）风险分散和转移：将本规划可能发生的风险分散与转移给他人承担；

（4）风险自留：将风险留给自己承担，包括计划性风险自留和非计划性风险自留。采取风险自留对策时应制定可行的风险应急处理预案，采取必要的措施等。

风险控制和防范化解措施是在采取风险防范、规避措施后，对其中自留风险以及由此引发风险事件的控制和防范化解方案，力图将风险置于可控范围，有利于规划的顺利实施。

3.2风险防范化解措施建议

（一）加强政策支持

政策支撑的前提还需要推进各专项规划编制，如美丽乡村规划、旅游规划、各市政道路配套设施规划等，积极推进规划编制，落实各专项规划，开展“上海之源”古文化走廊战略规划。同时，在遵守上位法的基础上，健全完善相关法律法规制度保障体系，适当制定切实可行的遗址保护管理办法。以“法治”为前提，根据古文化走廊的特点，有针对性地制定专项政策，比如积极响应“一带一路”国家战略，重点打造海上丝绸之路文化品牌，积极配合世界文化遗产申报工作，以世界文化遗产的高度制定相关政策。此外，还可以落实人才政策，最大限度激发、释放人才创新创业活力，为“上海之源”古文化走廊建设提供坚强的政策支撑。

（二）推动多部门联合统一管理

创新打造涉及文化、旅游、教育、建设、规土、经委、水务、农委等多个主管部门的管理体制和运行机制，建议由主要领导领衔，组建古文化走廊建设领导小组以及项目推进小组，形成统一管理平台，强化相关部门之间的协同合作，建立跨部门协同机制，集聚各方力量，为“上海之源”古文化走廊建设提供坚实基础。同时，在统一管理平台下制定精细化、网格化的管理措施，上下一体，分级管理，部门联动，对走廊沿线各级文物保护单位进行常态化保护管理，对古文化走廊沿线的各项旅游文化等产业设施实施监督保护，切实保障古文化走廊的有效实施运营。

（三）处理好政府主导和公众参与的关系

首先，通过主动宣传将公众参与融入统一管理平台，努力提高全社会的遗产保护意识和参与意识。设立各种公众参与的机构，保障群众对“上海之源”古文化走廊建设的知情权、监督权和参与权，尤其是调动本地居民的积极性，使其能够切身参与古文化走廊的建设，让老百姓获得更多的归属感。其次，加强宣传扩大影响，通过主动宣传，讲好青浦故事，进一步提升地区知晓度和影响力，让公众及时获悉最新政策，了解参与途径。用官方微信、微博进行常态化宣传，主动分享重点活动信息，争取更多的宣传推介机会，尤其是重大项目、重大活动前期，鼓励公众积极参与。

（四）重点关注三个核心片区的差异化发展

根据三片区不同文化内涵，实施差异化规划和开发，打造系列重点文化设施项目。南部崧泽板块以“文明溯源”研究、宣传、展示中心为主，以建成的崧泽遗址博物馆为核心，与产业园区转型相结合，打造文明探源、佛教文化、乡村振兴一体化发展示范区。中部福泉板块建设良渚文明重要研究、宣传、展示中心，规划建设福泉山大遗址公园、考古学院、江南文化研究中心和长三角一体化教育基地，创建大遗址公园、江南水乡风貌融合发展示范区。北部白鹤片区青龙板块以海丝文化和水乡田园为核心规划。

第四部分 结论和建议

4.1结论

（1）根据风险评判结果得出，各主要风险因素均为低风险，综合判断得出：《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》实施的社会稳定风险等级可以控制在低风险级别（C级），可以实施。

（2）评估认为，规划实施过程中可能存在少数居民对缺乏公众参与渠道等问题不满、产生质疑，在风险因素防范化解措施均能落实到位情况下，规划实施的社会稳定风险等级仍为C级。

4.2建议

（1）为更好实施《上海古文化走廊专项规划深化研究（送审稿）》，各相关单位应严格落实各项风险防范和化解措施，从源头上控制相关风险发生概率，降低风险影响范围，以确保规划顺利实施。

（2）进一步加强组织领导，持续完善上海市古文化走廊规划建设的协调工作机制，积极协调解决各项问题，进一步加强相关主管部门主体责任。

（3）坚持以规划确定项目，以项目落实规划，发挥重大项目对经济发展的带动作用，优化重大项目布局，加强项目实施管理。进一步统筹、规范、透明使用财政资金，提高政府投资的引导力和带动力，鼓励社会投资。

（4）依法开展规划实施的监督和评估工作，不断完善相应体系，创新激励机制。着力加强规划宣贯工作，推进规划实施的信息公开，不断健全政府与企业、市民的信息沟通和交流机制，提高规划实施的透明度。

第五部分 特别声明

（一）评估单位在执行本评估业务中，遵循了相关法律、法规和标准要求，恪守了独立、客观和公正的原则。依据被评估对象，评估工作组在执业过程中观察和评判的资料，评估报告陈述的内容是客观的。

（二）遵守相关法律、法规和评估国家标准、团体标准等，对评估对象进行评估并发表专业意见是评估单位的责任；提供必要的资料并保证所提供资料的真实性、合法性和完整性，恰当使用评估报告是委托方和相关当事方的责任。

（三） 评估单位与评估报告中的评估对象没有现存或者预期的利益关系；与相关当事方没有现存或者预期的利益关系，对相关各方均不存在偏见。

（四） 评估单位具备评估业务所需的执业资质和与评估相关的专业经验。我们出具的评估报告中的分析、判断和结论受评估报告中假设和限定条件的限制，评估报告使用者应当充分考虑评估报告中载明的假设、限定条件、特别事项说明及其对评估结论的影响。

（五） 评估单位出具的评估报告及其所披露的评估结论仅仅是对委托方提供的《青浦区文化事业和产业发展“十四五”规划（审议稿）》做了风险评估，纯属咨询性意见。

（六）本报告的解释权归本所。