《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》（草案）专家论证会的说明
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主动公开
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2023.07.24
2023年4月7日，区商务委组织召开《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》（草案）专家论证会，市商务委、市市场监管局、市司法局3名专家出席论证。会上，专家分别就《实施意见》内容提出了意见建议。我委根据专家意见，进行了修改完善，具体情况如下。
一、专家组成员
包闻杰上海市商务委市场运行调控处处长
王颖上海市市场监管局网络监管和市场规范处四级调研员
杜何阳上海市司法局立法二处
二、专家意见建议及采纳情况
（一）王颖专家（市市场监管局）
1.修改意见
关于责任主体。规范性文件是属于法律范畴的立法性文件和具有普遍约束力的非立法性文件总和。在编制过程中应当明确市场主体或者相关行政主体的职责或是任务，当前文件中存在部分条款尚未明确相关责任主体，建议进行修正。具体来看：
(1)第二章第2节，“加快智慧型菜场创建”中的第5条至9条，没有明确相关实施、责任主体；
(2)第二章第3节，“支持示范性菜场建设”中，未明确健全市场管理制度的主体，将来可能导致职责混淆；
(3)第二章第4节，“加强依法监督管理”中提到，“各镇政府、街道办事处对本区域内菜市场及周边的环境和秩序进行管理，加强监管，注意防范安全隐患，坚决查处和取缔未经同意擅自设置的无序设摊行为。”在实际操作中，无序生产经营行为涉及城管工作，建议在责任单位中加入城管。
(4)第二章第4节，“开展年度绩效考核”条款中应当明确年度绩效考核的对象，是否针对市场主办方或是对菜市场内的各个经营摊位等。
(5)第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款中，关于食品安全事故、公共卫生安全事故的认定方，有待进一步明确。
关于行文措辞。第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款中，目前只有惩罚措施，没有奖励机制。建议修改小标题为“建立联合惩戒机制”。另外，从实际操作来看，不予拨付的惩戒力度实际要大于暂缓拨付，建议理顺惩戒逻辑，明确区分两种惩戒方式适用的情形。
关于补贴扶持。第三章第3条中提到，“对标准化菜市场建立追溯运维系统、采购追溯秤的，给予实际支出50%的补贴，最高不超过40万元。”以肉制品为例，肉类产品的追溯秤是与本市肉类流通追溯系统相关联的。建议菜市场采购的追溯秤也建立起同步机制，真正运用在整个追溯过程中，以保障财政资金的有效使用。
2.采纳情况
关于责任主体：
（1）采纳，第二章第2节，“加快智慧型菜场创建”中的第5条至9条，加入实施或责任主体。
（2）采纳，第二章第3节，“支持示范性菜场建设”中，明确健全市场管理制度的主体。
（3）采纳，第二章第4节，“加强依法监督管理”中提到，“责任单位中加入城管执法局。
（4）采纳，第二章第4节，“开展年度绩效考核”条款中明确年度绩效考核的对象为菜市场管理方。
（5）采纳，第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款中，明确食品安全事故、公共卫生安全事故的认定方。
关于行文措辞：采纳，第二章第4节，修改标题为“建立联合惩戒机制”。另外，明确区分两种惩戒方式适用的情形。
关于补贴扶持：采纳，在第三章第3条中加入，“对接并同步市级追溯系统。
（二）杜何阳专家（市司法局）
1.修改意见
关于帽段。《上海市商品交易市场管理条例》《上海市标准化菜市场管理办法》《标准化菜市场设置与管理规范》《上海市商业空间布局专项规划（2022-2035年）》分属不同层级[1]，不能统称为文件。建议将首段修改为，“根据《上海市商品交易市场管理条例》《上海市标准化菜市场管理办法》《标准化菜市场设置与管理规范》《上海市商业空间布局专项规划（2022-2035年）》为进一步优化标准化菜市场规划布局，提高标准化菜市场管理服务水平......”。比较符合立法用语。
关于基本原则。目前的写法是“政府引导、统筹规划、市场主体、转型升级”，市场主体作为一个名词，与其他原则格式并不相同。此处建议统一格式，按照主+谓形式或是动+宾形式来写。可参照《商品市场优化升级专项行动计划》（2021年-2025年）中的提法，即“政府引导和市场主导相结合”，将“市场主体”改为“市场运作”或是“市场主导”。
关于前后统一。第二章重点任务第3条，“严格项目建设标准”中提到的“菜市场建设标准按照上海市地方标准《菜市场设置与管理规范》（DB31/T344-2020）执行。”与帽段中的提法不同，建议保持前后一致。第二章重点任务第15条，“对全年公共卫生措施落实、食品安全管理、安全生产管理、保供稳价、违法诚信经营行为等进行综合评定，分为A、B、C、D四档，对评定为A档和B档的菜市场给予奖励”与第三章第二节，第7点“绩效考核评定为A档和B档的菜市场分别给予10万元和5万元的奖励”存在重复。另外，此处“绩效考核”建议修改为“年度绩效考核”，进一步明确考核期限。
规范写法。1）第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款，建议按照下述格式来写：①针对下列情形，暂缓拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金，a）b）c）；②针对下列情形，不予拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金，a）b）c）。2）第四章第三节，“强化督导考核”，“区商务、卫健、公安、消防以及市场监管、绿化市容、生态环境等部门依法定期开展标准化菜市场经营秩序、食品安全、生产安全、投诉、环保、减塑、长江禁捕、非法活禽交易等检查巡查”，其中公安并不是一个部门名称。建议修改为，“区商务、卫健、消防以及市场监管、绿化市容、生态环境及公安等部门和机构依法定期开展标准化菜市场经营秩序、食品安全、生产安全、投诉、环保、减塑、长江禁捕、非法活禽交易等检查巡查”。
增加条款。1）由于涉及财政资金的使用，建议在扶持政策的最后，增加违规责任认定相关条款。即，相关市场主体如有违规使用产业发展专项资金的情况发生，例如虚假申报等，进行相应处罚。2）增加信息公开相关条款。对于专项产业发展资金的使用情况，建议定期向社会进行公开。也可设立相关责任部门。
合法性。附则中写到，“本意见自2023年1月1日起实施，有效期5年，由青浦区商务委负责解释。”作为规范性文件，实施日期不能在公开日期之前。如果到办公厅那边备案的话，实施日期是备案审查要点，现有写法并不可行且不合法。但如果根据实际发布日期进行有效期计算，可能会导致部分菜市场（项目）无法享受补贴，产生断档。对此，建议不在此强调实施日期，而是将文件名修改为《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》
关于发文主体。目前尚未确定。2017年时，实施意见是以区政府名义发的，实施细则是以当时经委的名义发的。但作为实施意见，文件第一章至第三章相对更为原则，第四章开始过于细致，如果以区政府名义发文，层级与文件内容并不相符。但如果不以区政府名义发文，实施意见涉及多个部门之间的配合与协作，层级相对不够高。
2.采纳情况
关于帽段：采纳，首段修改为，“为进一步......，根据.......”。。
关于基本原则:采纳，将“市场主体”改为“市场运作”。
关于前后统一：采纳，保持前后一致，帽段中修改为《标准化菜市场设置与管理规范》（DB31∕T344-2020）。第二章重点任务第15条，删除内容“A、B、C、D四档，对评定为A档和B档的菜市场给予奖励”；“绩效考核”修改为“年度绩效考核”。
规范写法：采纳，1）第二章第4节，修改为“建立联合惩戒机制”针对下列情形，暂缓拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金：.......针对下列情形，不予拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金:......。2）第四章第三节，修改为，“区商务委、卫健委、市场监管局、绿化市容局、生态环境局、消防救援支队以及公安等部门和机构......”。
增加条款:采纳，1）第三章最后增加“相关市场主体如有违规使用产业发展专项资金的情况发生，例如虚假申报等，财政将追回相关资金并依据有关规定追究相应责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。即，相关市场主体如有违规使用产业发展专项资金的情况发生，例如虚假申报等，进行相应处罚。2）增加信息公开相关条款。对于专项产业发展资金的使用情况，建议定期向社会进行公开。也可设立相关责任部门。
合法性：采纳，文件名修改为《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》
关于发文主体：采纳，删除扶持政策中资金拨付具体比例等相关内容，后续通过发布申报指南细化并实施。
（三）包闻杰专家（市商务委）
1.修改意见
关于文件有效期。目前，《上海市标准化菜市场管理办法》（沪府办发〔2011〕12号）已失效。21年清理时，将所有不明确写明年限的文件有效期统统视作五年。管理办法文件中并没有明确相关年限，因此该文件现已失效。
关于文件依据。建议加入菜篮子区长负责制。应当要深刻认识“菜篮子”工作的重要政治意义，让“菜篮子”产品供应更充足、价格更稳定，提升群众的获得感和满意度。
有效期时长。当前的实施意见实际取代了资金管理办法和申报指南，相关资金补贴标准在未来五年内是否确定不再做调整，建议慎重考虑。
关于菜市场的相关要求。应当明确标准化菜市场、示范性菜市场以及智慧菜场分别对应的概念和含义。从变迁历程来看，上海的菜市场经历了从室外搬至室内，从非标准化发展为标准化的过程。新时代背景下，现在要发展的是智慧菜市场。智慧化菜市场的首要因素就是，菜市场姓“菜”。其次，布局要合理；环境要整洁卫生；品种要丰富。在此基础上，要有良好的管理制度，叠加数字化、信息化手段来实现智慧化。
建议增加内容。建议增加保障菜篮子高质量发展相关内容。尤其是关于菜篮子产品的保供稳价，相关保障措施、组织领导以及资金保障条款。考虑到菜市场劣币驱逐良币现象时有发生，当前对于不同市场主体（尤其是菜店和菜市场）的监管要求并不统一，尤其是对菜店的监管缺失。建议充分利用属地街镇的力量，联合市场监管局、卫健委、城管等各方力量，统一监管标准。
关于菜市场布局规划。根据市领导要求，上海的菜市场应当消灭盲点。根据《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，室内菜场的服务半径为500米-800米，每个建筑面积不小于1500平方米。若是在同一服务半径内已有两家菜市场，是否需要进行拆迁？拆迁责任在谁？
关于光伏补贴。区发改委提出的关于光伏补贴的建议，目前申领补贴的流程是，在商务委处申报，资金由发改委划拨，未来是否存在功能、职责划分问题，建议进一步明确。
2.采纳情况
关于文件有效期：采纳，依据中已删除《上海市标准化菜市场管理办法》（沪府办发〔2011〕12号）。
关于文件依据：采纳，依据中加入菜篮子区长负责制考核办法。
有效期时长：采纳，后续每年公布申报指南并实施。
关于菜市场的相关要求：采纳，在重点任务第二条加快智慧菜市场创建以及第三条中明确。
建议增加内容：采纳，在扶
持政策中，鼓励和支持平价菜专柜、产销直供专柜建设，在保障措施中，明确各部门监管职责，保障菜市场健康发展。
关于菜市场布局规划。采纳，明确为新建菜市场。
关于光伏补贴。采纳，在保障措施中，通过职责分工明确区发改委落实光伏补贴项目。
附件8-1：《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》（草案）专家论证会会议纪要
附件8-1
《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》（草案）专家论证会
会议纪要
时间：2023年4月7日下午
地点：市发改院院长会议室
参会部门：市商务委、市市场监管局、市司法局、青浦区商务委、市发改院市场所
会议内容：
会上，区商务委就《实施意见》制定的背景、起草过程、主要内容等进行了详细介绍，与会专家对《实施意见》的合法性、合理性、可操作性、逻辑性进行全面论证，提出了以下建议：
（一）王颖专家（市市场监管局）
1、关于责任主体。规范性文件是属于法律范畴的立法性文件和具有普遍约束力的非立法性文件总和。在编制过程中应当明确市场主体或者相关行政主体的职责或是任务，当前文件中存在部分条款尚未明确相关责任主体，建议进行修正。具体来看：
(1)第二章第2节，“加快智慧型菜场创建”中的第5条至9条，没有明确相关实施、责任主体；
(2)第二章第3节，“支持示范性菜场建设”中，未明确健全市场管理制度的主体，将来可能导致职责混淆；
(3)第二章第4节，“加强依法监督管理”中提到，“各镇政府、街道办事处对本区域内菜市场及周边的环境和秩序进行管理，加强监管，注意防范安全隐患，坚决查处和取缔未经同意擅自设置的无序设摊行为。”在实际操作中，无序生产经营行为涉及城管工作，建议在责任单位中加入城管。
(4)第二章第4节，“开展年度绩效考核”条款中应当明确年度绩效考核的对象，是否针对市场主办方或是对菜市场内的各个经营摊位等。
(5)第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款中，关于食品安全事故、公共卫生安全事故的认定方，有待进一步明确。
2、关于行文措辞。第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款中，目前只有惩罚措施，没有奖励机制。建议修改小标题为“建立联合惩戒机制”。另外，从实际操作来看，不予拨付的惩戒力度实际要大于暂缓拨付，建议理顺惩戒逻辑，明确区分两种惩戒方式适用的情形。
3、关于补贴扶持。第三章第3条中提到，“对标准化菜市场建立追溯运维系统、采购追溯秤的，给予实际支出50%的补贴，最高不超过40万元。”以肉制品为例，肉类产品的追溯秤是与本市肉类流通追溯系统相关联的。建议菜市场采购的追溯秤也建立起同步机制，真正运用在整个追溯过程中，以保障财政资金的有效使用。
（二）杜何阳专家（市司法局）
1、关于帽段。《上海市商品交易市场管理条例》《上海市标准化菜市场管理办法》《标准化菜市场设置与管理规范》《上海市商业空间布局专项规划（2022-2035年）》分属不同层级[1]，不能统称为文件。建议将首段修改为，“根据《》《》《》，为进一步优化标准化菜市场规划布局，提高标准化菜市场管理服务水平......”。比较符合立法用语。
2、关于基本原则。目前的写法是“政府引导、统筹规划、市场主体、转型升级”，市场主体作为一个名词，与其他原则格式并不相同。此处建议统一格式，按照主+谓形式或是动+宾形式来写。可参照《商品市场优化升级专项行动计划》（2021年-2025年）中的提法，即“政府引导和市场主导相结合”，将“市场主体”改为“市场运作”或是“市场主导”。
3、关于前后统一。第二章重点任务第3条，“严格项目建设标准”中提到的“菜市场建设标准按照上海市地方标准《菜市场设置与管理规范》（DB31/T344-2020）执行。”与帽段中的提法不同，建议保持前后一致。第二章重点任务第15条，“对全年公共卫生措施落实、食品安全管理、安全生产管理、保供稳价、违法诚信经营行为等进行综合评定，分为A、B、C、D四档，对评定为A档和B档的菜市场给予奖励”与第三章第二节，第7点“绩效考核评定为A档和B档的菜市场分别给予10万元和5万元的奖励”存在重复。另外，此处“绩效考核”建议修改为“年度绩效考核”，进一步明确考核期限。
4、规范写法。1）第二章第4节，“建立联合奖惩机制”条款，建议按照下述格式来写：①针对下列情形，暂缓拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金，a）b）c）；②针对下列情形，不予拨付青浦区菜市场建设发展财政专项扶持资金，a）b）c）。2）第四章第三节，“强化督导考核”，“区商务、卫健、公安、消防以及市场监管、绿化市容、生态环境等部门依法定期开展标准化菜市场经营秩序、食品安全、生产安全、投诉、环保、减塑、长江禁捕、非法活禽交易等检查巡查”，其中公安并不是一个部门名称。建议修改为，“区商务、卫健、消防以及市场监管、绿化市容、生态环境及公安等部门和机构依法定期开展标准化菜市场经营秩序、食品安全、生产安全、投诉、环保、减塑、长江禁捕、非法活禽交易等检查巡查”。
5、增加条款。1）由于涉及财政资金的使用，建议在扶持政策的最后，增加违规责任认定相关条款。即，相关市场主体如有违规使用产业发展专项资金的情况发生，例如虚假申报等，进行相应处罚。2）增加信息公开相关条款。对于专项产业发展资金的使用情况，建议定期向社会进行公开。也可设立相关责任部门。
6、合法性。附则中写到，“本意见自2023年1月1日起实施，有效期5年，由青浦区商务委负责解释。”作为规范性文件，实施日期不能在公开日期之前。如果到办公厅那边备案的话，实施日期是备案审查要点，现有写法并不可行且不合法。但如果根据实际发布日期进行有效期计算，可能会导致部分菜市场（项目）无法享受补贴，产生断档。对此，建议不在此强调实施日期，而是将文件名修改为《关于促进标准化菜市场高质量发展的实施意见（2023年-2027年）》
7、关于发文主体。目前尚未确定。2017年时，实施意见是以区政府名义发的，实施细则是以当时经委的名义发的。但作为实施意见，文件第一章至第三章相对更为原则，第四章开始过于细致，如果以区政府名义发文，层级与文件内容并不相符。但如果不以区政府名义发文，实施意见涉及多个部门之间的配合与协作，层级相对不够高。
（三）包闻杰专家（市商务委）
1、关于文件有效期。目前，《上海市标准化菜市场管理办法》（沪府办发〔2011〕12号）已失效。21年清理时，将所有不明确写明年限的文件有效期统统视作五年。管理办法文件中并没有明确相关年限，因此该文件现已失效。
2、关于文件依据。建议加入菜篮子区长负责制。应当要深刻认识“菜篮子”工作的重要政治意义，让“菜篮子”产品供应更充足、价格更稳定，提升群众的获得感和满意度。
3、有效期时长。当前的实施意见实际取代了资金管理办法和申报指南，相关资金补贴标准在未来五年内是否确定不再做调整，建议慎重考虑。
4、关于菜市场的相关要求。应当明确标准化菜市场、示范性菜市场以及智慧菜场分别对应的概念和含义。从变迁历程来看，上海的菜市场经历了从室外搬至室内，从非标准化发展为标准化的过程。新时代背景下，现在要发展的是智慧菜市场。智慧化菜市场的首要因素就是，菜市场姓“菜”。其次，布局要合理；环境要整洁卫生；品种要丰富。在此基础上，要有良好的管理制度，叠加数字化、信息化手段来实现智慧化。
5、建议增加内容。建议增加保障菜篮子高质量发展相关内容。尤其是关于菜篮子产品的保供稳价，相关保障措施、组织领导以及资金保障条款。考虑到菜市场劣币驱逐良币现象时有发生，当前对于不同市场主体（尤其是菜店和菜市场）的监管要求并不统一，尤其是对菜店的监管缺失。建议充分利用属地街镇的力量，联合市场监管局、卫健委、城管等各方力量，统一监管标准。
6、关于菜市场布局规划。根据市领导要求，上海的菜市场应当消灭盲点。根据《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，室内菜场的服务半径为500米-800米，每个建筑面积不小于1500平方米。若是在同一服务半径内已有两家菜市场，是否需要进行拆迁？拆迁责任在谁？
7、关于光伏补贴。区发改委提出的关于光伏补贴的建议，目前申领补贴的流程是，在商务委处申报，资金由发改委划拨，未来是否存在功能、职责划分问题，建议进一步明确。
附件8-1-1：与会人员名单
附件8-1-1
与会人员名单
专家组
包闻杰 上海市商务委市场运行调控处处长
王颖 上海市市场监管局网络监管和市场规范处四级调研员
杜何阳 上海市司法局立法二处主任科员
青浦区商务委员会
沈峰 青浦区商务委副主任
周维跃 青浦区商务委商贸管理科科长
万镇 青浦区商务委商贸管理科
上海市发展改革研究院
张丽 市场与价格研究所所长高级经济师（正高级）
宋晓宇 市场与价格研究所副所长高级经济师