《青浦区地方政府储备粮管理办法》（草案）公众参与情况的报告

为进一步提高《青浦区地方政府储备粮管理办法》（草案）（以下简称《管理办法》）编制的科学性和针对性，充分体现公众参与的广泛性，根据青浦区人民政府重大行政决策程序有关规定要求，我委综合考虑《管理办法》的性质、影响范围和社会关注度等实际情况，主要采取实地走访、社会公共征求意见（网上公示）、召开座谈会等方式听取公众意见。

一、实地走访情况

（一）总体情况

2022年6月30日，我委赴上海青浦储备粮管理有限公司，通过实地走访，调研储备粮管理工作开展工作基础上，对《管理办法》主要内容进行了介绍，并听取企业对《管理办法》的意见建议，企业认为《管理办法》出台将进一步规范区级储备粮管理各项制度，为加强本区粮食安全从制度层面加以保障，为夯实区域安全奠定基础。

图1实地走访照片资料

（二）意见建议采纳情况

主要建议意见：企业结合储备粮管理工作，提出进一步明确储备粮安全工作职责、明确各环节管理重点、加强储备粮安全保障措施等建议。

采纳情况：《管理办法》第一章节中进一步明确和细化了储备粮管理原则和领导机构，并明确了政府责任和部门职责；《管理办法》涵盖储备粮规划、计划、储存、轮换、动用等各环节，并单列第七章明确多种方式加强监督管理；《管理办法》第二章从从规划、资金、基础设施等明确保障措施。

二、向社会公开征求意见情况

2022年8月12日至9月12日，《管理办法》进行网上公示。网上公示发布于上海市青浦区商务委网站，公示期间，未收到任何书面意见及电话反馈意见。

图2网上公示信息截图

三、座谈会有关情况

（一）总体情况

2022年9月8日，我委组织召开了《管理办法》征求意见座谈会，会议邀请了区内粮食流通领域涵盖储存、加工、销售企业代表共6名开展座谈。企业代表结合自身工作特点对《管理办法》提出相关建议意见。

（二）意见建议采纳情况

主要建议意见：进一步加强储备粮监管措施、加强粮食安全宣传，营造爱粮节粮氛围。

采纳情况：《管理办法》第七章中明确了通过日常监督检查、年度考核、资金管理监督、信息化监管、约谈等监督方式加强储备粮安全监督管理；在第一章中明确各街镇要开展粮食储备安全宣传教育活动。

图3座谈会照片资料

《青浦区地方政府储备粮管理办法》专家论证报告

2022年9月7日下午，区商务委组织召开《青浦区地方政府储备粮管理办法》（草案）专家论证会,会议邀请市政府办公厅、市粮食和物资储备局和上海粮油行业协会的3名专家出席。会上专家就管理办法内容提出了具体意见建议，根据专家意见逐一进行了修改完善，具体情况说明如下：

一、专家组成员

宋才辉上海粮油行业协会秘书长

李倩上海市政府办公厅法律事务处

齐岩波上海市粮食和物资储备局政策法规处

二、专家意见建议及采纳情况

（一）宋才辉专家

1.修改意见

（1）第三条，建议在“用于调节本行政区域内粮食供求”后面加上“稳定粮食市场”。同时，考虑到稻谷和小麦占比情况，建议将稻谷的顺序调到小麦之前。

（2）第六条，建议应当重视对于粮库消防安全工作的管理。

（3）第十五条，建议在“推广应用绿色环保......”相关表述前增加“积极”二字。

（4）第二十六条，考虑到青浦可能存在本区自产粮食无法满足轮换要求的情况，建议增加“到临近区县收购”相关表述。

2.采纳情况

（1）采纳，根据青浦区地方政府储备粮的实际消费情况和储备情况，已将相关表述调整为“......稻谷、小麦等原粮及其成品粮”。

（2）采纳，未来将更加重视消防安全工作，加强粮库安全消防处置能力。

（3）采纳，已将相关表述调整为“积极推广应用绿色环保的粮食储备新技术、新工艺、新设备”。

（4）采纳，已将相关表述调整为“需要通过其他方式进行政府储备轮换的，由区粮食和物资储备局会同区财政局等部门确定”。

（二）李倩专家

1.修改意见

（1）第二条，提到的计划、储存、轮换、动用、资金管理等顺序与后文不匹配，建议将第一第二章合并成为总则，原征求意见稿中第六条、第七条也并入总则。

（2）第七、十八、三十一条，建议不要明确在公开发布的文件中提到农发银行青浦支行，可参考53号令中使用政策性银行的表述方法，或是在农业发展银行后面加“等”，来减少排他性。另，农业发展银行不应承担组织领导、监督管理等职责。

（3）第九条，对于涉及到财政支出、补贴的部分，例如定额包干等，建议再听取市、区财政的意见。

（4）第十六条，对于承储主体的认定，建议参考53号令，依照公开公平公正的原则，承储主体由粮食物资储备部门择优确定，而不是由区政府确定。

（5）第三十五条，1）措辞，建议将“依法给予警告直至撤职的行政处分”中的行政处分改为政务处分，或是改为“依法给予处分或依法给予处理”，建议听取纪委、司法局的意见。2）结构，建议将对职能部门和对市场主体（承储企业）的处罚分成两条来写；建议删除“承储主体承担全部责任”。

（6）第三十六条，若管理办法由区政府发文，按照谁发文谁解释的原则，区粮食局只能负责承担具体工作，不能负责解释。建议删除此条。

（7）第三十八条，1）“自印发之日起施行”，提及印发之日时应当明确到具体的年月日，并预留30日的实施准备期。2）“原青府发〔2013〕8号文件同时废止”，建议向区政府法制部门进一步明确青府发〔2013〕8号文的性质，避免出现废止已经失效的文件的情况，这将导致相关主体对文件有效期产生误解。

2.采纳情况

（1）采纳，第二条相关表述已更改为“本区行政区域内地方政府储备粮的规划、计划、储存、轮换、动用以及监督管理等活动适用本办法”。原征求意见稿中第一章与第二章合并为总则，总则第7条明确政策性银行的相关职责。

（2）采纳，已将征求意见稿中第七条、第八条、第三十一条中原本提及农业发展银行青浦支行的表述更改为“政策性银行”。

（3）采纳，未来将在本次决策事项基础上，后续以部门联合发文的形式就轮换、经费等内容出台实施细则，决策过程中将进一步征求相关部门建议。

（4）采纳，将第十六条的相关表述更改为“地方政府储备粮承储主体、承储库点必须符合国家和本市粮食储存有关要求”。

（5）采纳，现第八章第三十五条对职能部门做出相关规定，相关表述更改为“有关部门及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由其主管部门或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任”；第三十六条对承储主体做出相关规定，相关表述更改为“承储主体有下列行为之一的，有关部门将依法依规予以严肃处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关查处”。

（6）采纳，现第三十七条的相关表述为“本办法未尽事项按国家和本市有关规定执行”。

（7）采纳，第三十八条中的相关表述已更改为“本办法自2022年月日起施行，2013原青府发〔2013〕8号文件同时废止”。

（三）齐岩波专家

1.修改意见

（1）第二条，提到“储备粮的计划、储存、轮换、动用、资金管理以及监督管理等活动”，后续章节按照计划、储存、轮换、动用、监督管理顺序编写，但是缺少资金管理相关章节，建议在管理办法编写过程中注意篇章布局的前后一致性。考虑到资金管理需要规范的内容较多，可以单列篇章。

（2）第七条，明确指定由农业发展银行青浦区支行负责提供地方政府储备粮所需信贷资金，并实施信贷监管。从公平竞争审查角度来看，可能存在排除、限制市场竞争的行为。尽管在实际操作过程中，从国家到地方粮食相关的业务大都由农业发展银行来负责，但在政府的规范性文件或是政府性的文件里指定特定主体，并明确到具体支行，仍存在排除或限制竞争风险。建议更改相关表述为“政策性银行”。

（3）第七条、第三十一条，农业发展银行作为政策性银行，是否适合作为组织领导、监督管理的成员单位，有待进一步商榷。

（4）第九条、第二十三条，区级层面的管理办法出台的目的是为了落实国家和上海的要求，应当对上级相关原则性条款进一步细化并明确操作路径。其中，第九条，关于“管理费用补贴实行定额包干”的相关表述，对区级层面来说，青浦区可以根据本区实际情况对定额包干的内容进行细化调整；第二十三条，在提到储备粮轮换的具体比例、年限时，可以结合本区实际在相关条款中直接明确。

（5）第十六条，征求意见稿中相关表述为“地方政府储备粮承储主体由区人民政府批准后确定”，区级层面是否有必要自行“加码”，有待进一步商讨。建议参照国家和市级层面对于地方政府储备粮承储主体的相关要求，承储主体应当按照公开、公平、公正的原则，由粮食物资储备部门从符合相关条件的市场主体中择优确定。

2.采纳情况

（1）采纳，第二条相关表述已更改为“本区行政区域内地方政府储备粮的规划、计划、储存、轮换、动用以及监督管理等活动适用本办法”。资金管理相关内容，区财政局、区粮食和物资储备局将另行制定具体补贴标准和资金管理办法，本管理办法中不再单列章节。

（2）采纳，已将征求意见稿中第七条、第八条、第三十一条中原本提及农业发展银行青浦支行的表述更改为“政策性银行”。

（3）采纳，现将原征求意见稿中第一章与第二章合并为总则，总则第七条明确政策性银行的相关职责。

（4）采纳，未来将在本次决策事项基础上，后续以部门联合发文的形式就轮换、经费等内容出台实施细则。

（5）采纳，将第十六条的相关表述更改为“地方政府储备粮承储主体、承储库点必须符合国家和本市粮食储存有关要求”。

《青浦区地方政府储备粮管理办法》风险评估报告
前言

重大行政决策社会稳定风险评估的目的是为了有效规避、预防和控制决策事项实施过程中可能产生的风险，增强重大行政决策的科学性，提高重大行政决策质量水平，以更好地确保决策事项的顺利实施。为贯彻落实国家和本市对地方政府储备粮的管理要求，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟对《青浦区地方储备粮管理办法》进行修订完善，并将其列入2022年度本区重大行政决策事项。根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策风险评估工作规则》等相关政策文件的要求，现需对决策事项进行风险评估。本次风险评估从合法性、合理性、可行性和安全性等维度开展风险因素梳理分析，根据风险指数计算法、单一因素风险分析与可能引发的风险事件进行综合评估，确定本决策的综合风险等级。围绕分析梳理的10项风险因素，通过制定风险预防化解措施，在各方面措施落实到位并处置得当的前提下，综合评估大部分风险点能够得到化解或缓解，风险因素的风险等级得以下降。最终评估本决策的整体风险等级属于低级风险，总体可控。后续需要加快制定和出台储备粮轮换和资金管理的实施细则，密切跟踪储备主体管理和运营情况，以及落地实施过程中可能出现的新情况和新问题，以便于及时采取应对措施，有效控制后续剩余风险。

一、决策主要内容

党的十八大以来，党中央从统筹发展和安全的战略全局出发，对确保国家粮食安全做出了一系列重要部署。粮食储备作为保障国家粮食安全的重要物质基础，事关经济发展和社会稳定大局。而上海作为粮食主销区，粮食对外依存度较高，加强粮食储备立法，对于保障粮食安全和城市运行安全稳定具有重要意义。

（一）决策管理要求

风险评估作为一项重要的程序性机制，在增强重大决策事项科学性、稳定性、民主性方面，发挥着重要而特殊的功能。2007年，上海就开始率先探索建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制。习近平总书记在上海任市委书记期间，就提出要对一些重大工程项目提前进行风险评估，来最大限度地保护基层群众的利益，从源头上预防和减少各种社会稳定风险。2009年3月，上海市委审议通过《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》，在这个规范性文件下，《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险评估试点办法（试行）》等一系列政策文件陆续出台，对社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。2012年1月，中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》中规定，“凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估”。2019年4月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号），正式将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等确定为重大行政决策的法定程序。2020年8月，为规范重大行政决策程序制度，上海市政府出台《上海市重大行政决策风险评估工作规则》等7个重大行政决策程序规定配套文件，进一步明晰重大决策开展社会稳定风险分析与评估的必要性。2021年9月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》（沪委办发〔2021〕28号），对新形势下进一步规范重大决策社会稳定风险评估工作提出新要求。

表1：国家及本市风险评估工作相关重要文件

层级	时间	文件名	内容
国家	2010年	《国务院关于加强法治政府建设的意见》	强调“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策”。
	2012年1月	《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》（中办发〔2012〕2号）	规定“凡是与人民群众切身利益密切相关、影响面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，都要进行社会稳定风险评估”。
	2013年11月	《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》	再次强调，要完善重大决策社会稳定风险评估机制，建立顺畅有序的申诉表达、心理干预、冲突调解和权益保护机制。
	2019年4月	《重大行政决策程序暂行条例》	以法律的形式将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等确定为重大行政决策的法定程序。
上海	2009年	《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见（试行）》（沪委办发〔2009〕16号）	对重大事项的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
	2009年	《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法（试行）》（沪委办发〔2009〕34号）	对重大决策的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
	2009年	《上海市重点建设项目社会稳定风险评估试点办法（试行）》（沪委办发〔2009〕35号）	对重点建设项目的社会稳定风险评估的范围、内容、程序等方面做出了详细的规定。
	2011年3月	《上海市社会治安综合治理条例》	要求在做有关社会和经济发展的重大决策时，应当开展社会稳定风险分析与评估。
	2013年10月	《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》	为重大决策开展社会稳定风险分析与评估提供操作指南。
	2020年8月	《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件，其中包含《上海市重大行政决策风险评估工作规则》（沪府办发〔2020〕5号）	进一步明晰重大决策开展社会稳定风险分析与评估的必要性，明确了重大行政决策事项的范围，并针对重大行政决策事项的各关键环节制定若干配套文件。
	2021年9月	《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》	对新形势下进一步规范重大决策社会稳定风险评估工作提出新要求。

粮食安全事关国计民生，地方储备作为地方粮食安全的“压舱石”，对抓好地方粮食储备管理意义重大、责任重大。为进一步加强地方粮食储备安全管理工作，青浦区将修订《青浦区地方储备粮管理办法》列入2022年度青浦区人民政府重大行政决策事项目录。根据《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件（沪府办发〔2020〕5号）要求，“凡是列入重大行政决策事项目录的决策事项，应当按照国家和本市规定的重大行政决策程序实施”。根据上述规定，现对修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大行政决策开展社会稳定风险评估工作，对决策过程中可能产生的社会稳定风险，提前识别并及时采取应对措施，从源头上预防和减少不稳定因素，以确保管理办法顺利实施。

（二）决策背景分析

保障粮食安全是一项长期且艰巨的任务，粮食安全的组成部分包括粮食生产、粮食储备与粮食流通等多个环节。其中，粮食储备作为承接粮食生产和粮食消费的“蓄水池”，具有以丰补歉、调节粮食市场的重要功能，是粮食安全保障体系的重要环节。当前，我国粮食储备主要包括政府储备和企业储备，政府储备又分为中央储备和地方储备；企业储备分为社会责任储备和商业库存。其中，中央储备用于调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或其他突发事件，以及承担战备和军粮供应职责；地方储备则用于调节区域粮食市场供求和应对局部应急状况。

国家要求。习近平总书记早在2013年中央农村工作会议上就强调，“要管好用好储备粮，这是保百姓饭碗的粮食”。进入新时代，尤其是新冠疫情发生后，加强粮食储备管理、提升应对突发事件能力、确保粮食储备安全显得更为重要。2019年5月，中央深改委第八次会议上审议通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》（48号文），提出要改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，积极探索建立企业社会责任储备，对我国粮食储备管理作出全面部署的同时，也勾勒出全新的粮食储备安全制度框架。2019年10月，国务院新闻办公室发布了《中国的粮食安全》白皮书，明确指出要“合理确定中央和地方储备功能定位，中央储备粮主要用于全国范围守底线、应大灾、稳预期，是国家粮食安全的‘压舱石’；地方储备粮主要用于区域市场保应急、稳粮价、保供应，是国家粮食安全的第一道防线”。2021年1月，国务院第121次常务会议修订通过《粮食流通管理条例》（国务院令第740号），对管理体制、管制方式、监管内容和责任追究等方面提出了新的要求，进一步明确国家实行中央和地方分级粮食储备制度。为落实中央有关粮食储备体制机制改革精神要求，规范和完善地方粮食储备管理制度，保障地方储备粮安全，各地相继制定或完善粮食储备管理法规规章。

上海要求。上海是全国粮食主销区之一，本地粮食种植面积和加工能力有限，85%以上的粮源需要从市外调入，地方粮食储备作为保障区域粮食市场供求和应对突发状况的“第一道防线”，是保障本市粮食储备安全的重要物质基础。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署和国家粮食安全战略，2021年7月，上海市政府第134次常务会议通过《上海市地方粮食储备安全管理办法》（沪府令53号），对本市粮食储备规划与保障、政府储备、企业储备、监督管理、法律责任等方面都作出了规定。同时还明确提出，政府储备要建立健全规范化管理制度，承储主体应当区分政策性职能与经营性职能。结合上海这座超大型城市作为粮食主销区的实际，为确保区域粮食储备安全提供法治保障，提升市、区两级粮食储备安全管理的制度化、法治化水平是当务之急。

（三）决策事项内容

为贯彻落实国家和本市对地方政府储备粮管理要求，进一步加强青浦区地方政府储备粮管理，有效发挥地方政府储备粮的调控作用，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟在《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）基础上，结合本区实际，对区级储备粮管理办法进行修订完善。

青浦区粮食储备情况。目前，青浦全区稻谷种植面积12.4万亩，总产量约7万吨。根据上海市政府地方储备粮指标，青浦区的储备规模折算为原粮约为4.2万吨。粮食轮换情况。一般情况下，粳谷储存期为2年，年单边轮换量1.66万吨；小麦存储期为3年，年单边轮换量为0.2万吨，大米存储期为1年，年单边轮换量为0.2万吨。粮食仓储设施。青浦区主要有粮仓4个，其中练塘粮仓（国有粮库）占地面积53280平方米，总仓容3.9万吨；其余3个粮库为先河粮油自有（民营粮库），分别是白鹤、安庄和重固三个粮库。目前，白鹤、重固已不再用于政府储备粮储备，安庄粮库仍有存量储备粮。

粮食储备承储主体。自2006年起，青浦区储备粮业务主要由上海先河粮油企业发展有限公司（民营企业）承担。2020年9月，为贯彻落实粮食储备体制机制改革精神，青浦区委常委会审议通过《青浦区储备粮管理体制机制改革方案》，储备粮承储主体变更为青浦区储备粮管理有限公司（国有企业），由其负责粮食政策性收购和储备规模落实、库存及轮换管理、保管等粮食储备工作，发挥国有企业粮食流通主渠道作用，服务“三农”，服务粮食宏观调控，保障全区粮食安全。

具体决策内容。在新的背景形势下，区内现行的储备粮管理办法（青府发〔2013〕8号）面临业务管理、操作流程及资金管理等不够细化，条款过时或缺失，承储主体、模式发生变更等问题。为进一步保障本区粮食安全，实现粮食收购、保管、轮换等环节过程的全生命周期精细化、规范化管理，青浦区商务委（粮食和物资储备局）对青浦区储备粮规划与保障、轮换、储存、轮换、动用、监督管理、费用管理等方面都做出进一步细化要求，为提升地方政府粮食安全提供了更加坚实的法规保障。此外，本项管理办法主要涉及区级政府储备，具体涉及青浦区行政区域内地方政府储备粮相关活动。

二、风险评估方法（一）风险要素评价方法

风险分析是指针对识别出的单一风险因素及发生概率、影响范围和潜在后果等进行定性、定量相结合的分析过程。对此次青浦区颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》决策，分别从合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）四个方面，展开对单个风险因素的分析，判断其风险发生概率和风险影响等级，运用风险概率－影响矩阵（也称风险评价矩阵），判定其风险等级。矩阵以风险因素发生的可能性为横坐标，以风险因素发生后产生的负面影响大小为纵坐标，发生概率大且负面影响也大的风险因素位于矩阵右上角，发生概率小且影响也小的风险因素位于矩阵左下角（见图1）。

图1：风险概率-影响矩阵（风险评价矩阵）

本次决策评估采用专家评价法来评估各个风险点。专家评价法是在定量和定性分析的基础上，以打分等方式做出定量评价。其最大的优点在于，能够在缺乏足够统计数据和原始资料的情况下，可以做出定量估计。

表2：风险快速对照表（示例）

严重   （0.9）	较小风险 （0.09）	一般风险 （0.27）	较大风险 （0.45）	较大风险 （0.63）	重大风险 （0.81）
较大 （0.7）	较小风险 （0.07）	一般风险 （0.21）	一般风险 （0.35）	较大风险 （0.49）	较大风险 （0.63）
中等 （0.5）	较小风险 （0.05）	较小风险 （0.15）	一般风险 （0.25）	一般风险 （0.35）	较大风险 （0.45）
较小 （0.3）	微小风险 （0.03）	较小风险 （0.09）	较小风险 （0.15）	一般风险 （0.21）	一般风险 （0.27）
微小 （0.1）	微小风险 （0.01）	微小风险 （0.03）	较小风险 （0.05）	较小风险 （0.07）	较小风险 （0.09）
影响 （q）      概率（p）	很低 （0.1）	较低 （0.3）	中等 （0.5）	较高 （0.7）	很高 （0.9）

（二）风险等级评判方法

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》和《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》中的综合风险等级判断标准，按照谨慎原则，根据单一因素风险程度、风险指数计算法、可能引发的风险事件三种方法所确定的较高风险等级，作为本决策事项初始风险等级，具体评判标准如下表3。

表3：综合风险等级判断标准

风险等级 参考标准	高风险	中风险	低风险
单一因素风险程度	1个以上重大风险因素	不存在重大风险因素，但存在1个以上较大风险因素的	不存在重大或较大风险因素的
风险指数计算法	>0.64	0.36-0.64	<0.36
可能引发的 风险事件	大规模群体性事件，如集体散步、堵塞交通、罢运、示威、冲击党政机关等，单次200人以上	一般群体性事件，如网络发布过激的负面舆论、集体上访、静坐请愿、变相罢运等，单次10～200人	个体矛盾冲突，如个体信访、网络发布负面舆论、散发宣传品、挂横幅等，单次10人以下

       三、风险要素分析

根据《上海市重大行政决策风险评估工作规则》《上海市加强新形势下重大决策社会稳定风险评估实施办法》等要求，参照《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》等评估要求，对青浦区修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》这一重大决策事项的合法性、合理性、可行性和安全性（可控性）进行分析，将识别的主要风险因素汇总，并依次对各主要风险因素可能引发的风险事件、风险发生概率、风险影响和风险程度展开分析评价。目前，管理办法仍在修订中，本项评估以8月12日上网公开征求意见的《青浦区地方政府储备粮管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）作为初始风险评估要素分析基准对象。

（一）合法性

主要从本次决策是否符合相关方针政策、法律法规要求，以及决策程序的合法性合规性进行分析。

政策一致性：主要分析《征求意见稿》的内容与国家及市级层面对于地方政府储备粮的管理要求是否一致，是否完整体现上位法要求。1）《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》（48号文）中关于粮食储备管理体制、运行机制的相关要求。2）《粮食流通管理条例》中对于粮食经营活动的相关要求。3）《上海市地方粮食储备安全管理办法》（沪府令53号）中对地方粮食储备的规划保障、储备运行及其相关监督管理活动的基本要求。4）国家和本市对地方政府储备粮管理的其他要求。具体来看，管理办法全面贯彻落实国家和上海对于地方政府的储备粮管理要求。例如，管理办法根据国家对承储主体政策性职能和经营性职能分开的体制机制改革要求，体现了本市推进人员、实物、财务、账务、仓储设施五分开的具体要求。

程序合法性：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》决策事项是否按照国家和本市规定的重大行政决策程序实施：1）是否符合《重大行政决策程序暂行条例》（国务院第713号令）中对于重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序等相关规定；2）是否符合《上海市重大行政决策目录管理办法》等7个重大行政决策程序规定配套文件中对于重大行政决策事项的相关要求。3）国家和本市对重大行政决策事项的其他相关规定。从决策程序来看，青浦区将《青浦区地方政府储备粮管理办法》列入2022年区政府重大决策事项，并严格按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决策的程序进行。

经过调研讨论，本项决策在合法性上需要关注以下方面：

1、公平竞争原则

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》中是否存在排除、限制市场竞争的相关内容。是否符合《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）、《关于加强公平竞争审查工作的通知》（国粮办政〔2018〕44号）以及本市和青浦区相关规定中，公平竞争审查的有关要求。《征求意见稿》第七条、第十八条、第三十一条，都明确提到了农业发展银行青浦区支行，由其负责提供地方政府储备粮所需信贷资金，并实施信贷监管等相关工作。尽管在实际操作中，从国家到地方粮食相关业务大都由农业发展银行负责，但是在规范性文件或政策性文件中指定特定主体，并明确到具体支行，存在排除或限制竞争的风险，与公平竞争审查有关要求不符。沪府令53号中相关表述为“政策性银行”，即仅限定为某一类主体。国家有关粮食管理条款中虽有涉及，但是以此作为地方参照的依据不足，一方面在于国家与地方政府粮食储备工作职责各有侧重，另外国家有关规定内容也正在修订过程中。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》在遵从公平竞争原则方面的风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

2、有效期争议

风险描述：从本决策事项背景来看，青浦区拟在《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）基础上，对区级储备粮管理制度进行完善。《征求意见稿》在第三十八条明确，“原青府发〔2013〕8号文件同时废止”。规范性文件有效期为5年；标注有“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为2年；没有明确有效期的规范性文件，有效期为2年。到达规定有效期限后，若没有其他规定则自动失效。文件内容表述中，废止一个已经失效的文件，这将导致相关主体对文件有效期产生误解。本决策若按照《征求意见稿》中的表述，发布后可能会引起社会有关方面对青府发〔2013〕8号文有效期的争议。同时，关于本文件的有效期限，《征求意见稿》第三十八条表述为“本办法自印发之日起施行”，该表述下本文件的生效时间不够明确。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于文件有效期的表述内容方面发生争议风险的概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

3、解释权问题

风险描述：规范性文件或政策性文件，一般按照“谁发文谁解释”的原则。《征求意见稿》第三十七条，“本办法由区粮食和物资储备局负责解释”不妥。目前调研了解到，本管理办法后续发布主体拟为青浦区人民政府，发文主体与解释主体存在不一致。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于办法解释主体方面发生合法性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（二）合理性

主要从本次青浦区粮食管理办法相关内容的合理性、必要性，是否统筹兼顾各方利益，以及出台时机是否成熟等方面开展分析。

4、承储主体的确定方式

风险描述：根据国家和市级层面对于地方政府储备粮承储主体的相关要求，承储主体应当按照公开、公平、公正的原则，由粮食物资储备部门从符合相关条件的市场主体中择优确定。结合管理办法第十六条内容，“地方政府储备粮承储主体由区人民政府批准后确定”。从内容表述分析，由区人民政府批准确定的形式，更多体现为计划经济时期的管理方式。市级层面相关要求，是由市粮食和物资储备局择优确定。区级层面是否有必要自行“加码”，必须经由区人民政府确定，有待进一步商榷。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体的确定方式方面发生合理性风险概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

5、出台时机的选择

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》的出台时机是否合适，是否会与重大活动或相关事件产生叠加影响，或由外围微小事件导致连锁反应，进而引发社会负面舆情。近年来从国家到地方都在不断强调粮食安全工作，社会公众粮食安全意识也大幅提升。尤其是新冠疫情以来，与民生兜底保障息息相关的地方政府粮食储备更是备受各方关注。在自然灾害、公共卫生等突发事件频发的当下，尽快完善出台地方粮食储备管理制度立法，保障区域粮食安全，提升粮食储备安全管理的制度化、法治化，是对社会关切的及时回应。与此同时，中共中央政治局会议建议，中国共产党第二十次全国代表大会将于10月16日召开。此日期前后，正是社会舆情关注度高的敏感时期，各地有关决策事项的推出都需要特别慎重。

风险评估：经专家打分评估，认为近期颁布《青浦区地方政府储备粮管理办法》在时机把握方面的合理性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

6、内容表述的合理性

风险描述：主要分析《青浦区地方政府储备粮管理办法》的相关内容表述是否合理，与现有实际操作和最新情况是否相符。1）《征求意见稿》第三条，“指由青浦区人民政府依法储备......的小麦、稻谷等原粮及其成品粮”。从市场消费情况来看，稻谷是青浦区以及本市甚至长三角地区的主要口粮，市场需求量远高于对小麦等面食需求。从本市对青浦区粮食储备的要求来看，稻谷的储备规模也高于小麦。现有内容表述从重要性来看，与实际情况和管理要求不尽相符。2）在《征求意见稿》第三十五条中关于行政处分的表述是否合理。从政务处分和行政处分的定义来看，行政处分是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施；政务处分是国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员所给予的纪律处分和惩戒。3）决策内容的前后一致性等问题。例如，《征求意见稿》第二条中提到的“计划、储存、轮换、动用、资金管理以及监督管理等活动”，在管理办法后续的章节布局中应当尽量体现一致性。此外，农业发展银行作为政策性银行，是否适合出现在组织领导、监督管理章节。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中有关内容表述发生合理性风险的概率水平为很低，影响程度水平为微小，风险水平为微小风险。

（三）可行性

主要评估决策内容在实践操作层面推进实施的可操作性，包括实施主体、相关协作及配合主体对有关职责和工作内容的认可程度；决策事项所需人、财、物力等是否在可承受范围内；出台的政策是否能确保其连续性和稳定性等。

7、整体可操作性

风险描述：主要分析本管理办法是否在《上海市地方粮食储备安全管理办法》要求基础上，对本区地方政府储备粮管理体制和运行机制等内容做出细化。区级层面的储备粮管理办法主要是贯彻落实国家和上海的相关要求，更侧重于要突出对基层实践操作的规范。从具体内容来看，应当紧密结合青浦区的区情区况，对上级相关原则性条款进一步的细化并明确操作路径。《征求意见稿》仍以原则性要求为主，较多体现为对市级层面53号令中相关内容的转述。对上级文件的简单转述，实际上反而是降低了原有文件的层级和法律效力。作为一个区级落地实施文件整体操作性不强，尤其是关于轮换的具体操作、费用资金的落实等内容，有待进一步明确。例如，第九条，“管理费用补贴实行定额包干”，对于包干的具体内容是否需要进一步明确细化；第二十三条，“每年按照一定比例进行轮换”，具体的比例和粮食轮换年限是否需要结合青浦区的实际情况进一步确定；等。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》文件整体可操作性方面的可行性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

8、承储主体责任落实

风险描述：本项决策内容很多都是对储备粮承储主体有关承储工作的规范。从《征求意见稿》第五、六、九章的内容来看，管理办法对承储主体提出了诸多要求，例如，“承储主体应当建立健全规范化管理制度，对政府储备粮数量、质量、仓储、轮换、资金使用等行为实行内部管控，防范和控制储备运行风险”、“承储主体负责地方政府储备粮轮换计划的组织实施，并确保政府储备数量真实、质量良好、储存安全”、“承储主体承担全部责任”等。青浦区的政府储备粮承储主体于2020年10月由民营企业转为国有企业，运营主体变更的同时，相关人员也同步发生变更。现有承储主体成立时间不长，有关工作还处于与原有承储主体的交接之中。此外，新旧承储主体转换、相关体制机制改革的推进，对有关方面是一个利益调整的过程。转换过程中有关关系的处理、相关人员是否得到妥善安置、相关诉求是否得到满意回应，也会对承储工作的顺利交接产生影响。在新的管理制度背景下，管理办法中对承储主体的相关要求在实际操作过程中是否切实可行、执行难度以及是否会受到干扰等问题，应当予以关注。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于承储主体责任落实的可行性风险发生概率水平为中等，影响程度水平为中等，风险水平为一般风险。

9、相关主体认可程度

风险描述：地方政府储备粮管理办法涉及多个部门，在推进实施过程中，离不开财政、发展改革、国资管理、应急管理等部门的紧密配合。决策内容中，有关部门职责分工是否得到相应主体的认可并具有可操作性，对本决策后续的落地实施也至关重要。例如，起草过程中关于区发展改革部门有关储备粮规模储备规划的职责是否切实可行。地方粮食管理体制机制改革正在推进过程中，市级层面在本轮机构改革中将粮食物资储备职能划入发展改革委。但是目前本市下属各区情况各异，有的区粮食物资储备职能在经信委，包括青浦区在内的部分区则在商务部门。其次，涉及资金管理、费用安排的有关内容，都与财政部门密切相关。财政补贴、国有企业等内容，也是公平竞争审查重点关注的方面。不但需要充分征求区财政部门的意见，后续以青浦区政府名义发布在决策程序上也会征求市财政部门的意见。此外，涉及对承储主体的考核要求，也需要充分征求承储主体和区国资委的意见，要考虑到有关考核要求在未来落实过程中的可操作性。

风险评估：经专家打分评估，认为《征求意见稿》中关于相关主体认可落实的可行性风险发生概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（四）安全性（可控性）

主要分析对涉及群体（包括监管主体、承储主体、社会大众等）的心理预期、主要想法和意见的掌握程度。决策过程中是否存在疏漏，是否制定相应预案以及拟采取措施的完备情况等。例如，是否存在公共安全隐患，是否制定了风险防范化解工作预案或措施,是否建立矛盾纠纷排查化解机制或成立专门的维稳工作组织。重点评估对风险影响的控制程度，是否能够最大程度控制风险的发生，以及是否能够将风险影响降到最低。

10、应对预案完备性

风险描述：对公众心理预期、主要想法和意见的掌握程度主要是通过各种调查、拜访、访谈等传统方式以及网络舆情监控等途径收集，并从以下方面评估信息反馈机制及应急预案的完备程度：1）是否制定相应的社会宣传方案。例如，对有关条款的正面解读，准备媒体宣传素材稿等；2）是否与12345、区长热线和包括自媒体在内的各类媒体建立信息沟通机制，及时掌握社会公众关注焦点和讨论热点。例如，准备问题应答题库等。3）是否制定了相关应急预案，对于社会舆论与群众心理预期准备充分，制定针对性强的应对预案。例如，若有网络舆情发生，是否建立舆情监测预警机制、应对机制和沟通处置机制等。

风险评估：经专家打分评估，认为当前对该文件实施的预案准备程度发生安全性风险的概率水平为较低，影响程度水平为较小，风险水平为较小风险。

（五）

风险因素汇总

综合以上四个方面的风险因素分析，梳理得出本项决策初始风险汇总如下：

表4：风险因素及其初始程度汇总表

	风险编号	风险点	初始风险
			分项评估	总评估
合法性	R1	公平竞争原则	一般	一般
	R2	有效期争议	一般
	R3	解释权问题	较小
合理性	R4	承储主体的确定方式	较小	较小
	R5	出台时机的选择	较小
	R6	内容表述的合理性	微小
可行性	R7	整体可操作性	较小	一般
	R8	承储主体责任落实	一般
	R9	相关主体认可程度	较小
安全性	R10	应对预案完备性	较小	较小

       四、初始风险等级评估

本章采用“风险指数计算法”计算本次青浦区储备粮管理决策的风险，结合单一因素风险分析、可能引发的风险事件分析，确定本项目的综合风险等级。

（一）风险等级评判过程

1、风险指数计算法

风险指数计算法主要用于确定项目的整体风险程度。项目整体风险程度的判断，可依据单一风险因素的风险程度，采用专家调查法确定每一个风险因素的权重，计算综合风险指数，其主要步骤：

（1）建立项目综合风险指数计算表。在单因素风险分析的基础上，将专家评判确定的主要特征风险全部列入表中。

（2）确定风险权重。利用专家经验（由5名专家组成专家组进行打分），对这些风险因素的重要性及风险程度进行评估，对单一风险因素按重要性程度进行排序，并对排序后的风险因素进行赋值，统计计算权重。

（3）确定每个风险因素的风险等级。根据《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范（试行）》的规定，采用0.04～1.0标度，分别表示微小、较小、一般、较大和重大5个等级。

（4）计算每个风险因素的风险指数。将每个风险的权重系数与等级系数相乘，所得分值即为每个风险因素的风险等级指数。

（5）最后将风险指数计算表中所有风险因素的风险指数相加，得出整个项目的综合风险指数。分值越高，项目的整体风险越大。

经过专家打分确定各风险因素的权重，乘以各因素风险等级，汇总风险指数，得到青浦区储备粮管理决策的风险指数为0.283，数值落在低风险范围，但是接近中风险。

表5：政策风险指数计算表

风险因素	权重	风险等级（G）					风险指数
W	I	微小	较小	一般	较大	重大	I×G
		0.04	0.16	0.36	0.64	1.0
W1
W2
…
∑I×G

2、单一因素风险程度评价

按照单一因素风险程度列表，本次决策最高为一般风险因素，因此，属于低级风险范围。

3、可能引发的风险事件

本决策事项事关青浦区粮食安全保障，与人民群众切身利益直接相关，社会关注度高。但从风险发生的概率和影响来看，最大风险水平为一般风险，基本不会发生群体性事件，或可能发生个体矛盾冲突，超过10人参与的可能性极小。因此，属于低级风险范围。

（二）初始风险等级评判

综合以上不同风险评判方法的评判结果，综合评判本次决策事项整体初始风险等级为低级。

表6：本次决策事项不同方法整体初始风险等级评判汇总

评判方法	风险程度	风险等级
单一因素风险程度	3个一般单一风险因素， 但无较大单一风险因素	低级
风险指数计算法	0.283	低级
可能引发的风险事件	基本不会发生群体性事件， 或可能发生个体矛盾冲突， 超过10人参与的可能性极小	低级
整体初始风险等级		低级

      五、风险防范措施评估与建议

在对本次青浦区储备粮管理决策事项进行风险识别、风险分析和确定初始风险等级的基础上，结合专家论证意见，针对可能存在的主要风险，评估初步防范措施并提出进一步化解风险及控制影响的建议。

     （一）合法性

针对制定决策过程中的合法性风险，建议采取以下措施：1）公平竞争原则。落实《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）等文件要求，对《征求意见稿》中涉及农业政策性金融业务主体的相关表述（如第七条、第十八条、第三十一条），建议参考沪府令53号表述口径，以“政策性银行”替换“农业发展银行青浦区支行”，或在农业发展银行后加“等政策性银行”（同时删除“青浦区支行”表述），避免因文件内容的排他性表述引起公平竞争方面的质疑。2）有效期争议。建议进一步明确青府发〔2013〕8号文的性质，避免因废止已经失效的文件而引发争议，具体可向区政府法制部门咨询有关情况。同时，针对第三十八条内容，“本办法自印发之日起施行”，建议将印发之日细化到具体的年月日，进一步明确本项管理办法的起始生效时间和有效期间。3）解释权问题。若本决策事项最终提交区政府审议后，决定由区政府发文，则不能由区粮食局负责解释，届时建议删除第三十六条。

      （二）合理性

主要针对《征求意见稿》中内容的合理性、必要性，出台时机等方面，提出以下建议：1）承储主体的确定方式。对于承储主体的认定，建议参考沪府令53号的相关表述，依照公开公平公正的原则，承储主体由粮食物资储备部门择优确定，而不是由区政府批准确定。2）出台时机的选择。决策事项最终提交区政府审议后，建议将正式发布日期与重大活动等错开，避免在社会舆情关注度高的敏感时期引发舆情。3）内容表述的合理性。从《征求意见稿》具体措辞和结构内容来看：总则部分，建议将现有的第一章与第二章合并。这样也避免了将政策性银行有关表述，归入组织领导中。政策性银行虽由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标,但本质仍是专业性金融性机构，不应归为组织领导、监督管理部门。第三条，考虑到稻谷和小麦的实际消费情况和储备情况，建议将稻谷的顺序调整到小麦之前。第三十五条，建议将对职能部门和对市场主体（承储企业）的处罚分成两条来写：对于职能部门来说，建议将“依法给予警告直至撤职的行政处分”中的行政处分改为政务处分，或改为“依法给予处分或依法给予处理”，相关表述建议进一步听取纪委、司法局的意见；对于市场主体来说，建议删除“承储主体承担全部责任”相关表述。

（三）可行性

从管理办法未来落地实施的角度考虑，采取的举措主要有以下几点：1）整体可操作性。针对管理办法征求稿中关于轮换、资金管理等内容原则性较强、不够细化的情况，青浦区商务委（粮食和物资储备局）拟在本次决策事项基础上，后续以部门联合发文的形式就轮换、经费等内容出台实施细则。从发文层级来说，部门发文的形式便于后续轮换要求、经费管理要求的变更，流程也相对更为简便。建议在推动实施细则出台时，加强与相关部门的沟通与交流。尤其是涉及到财政支出、补贴的部分，例如定额包干等，建议再听取市、区两级财政部门的意见。2）承储主体责任落实。本项管理办法对承储主体提出了明确要求，承储主体应当规范化储粮，保障地方储存的粮食数量真实、质量良好、储存规范。尤其是当前我国粮食储备技术不断发展，对储备粮仓储管理水平的要求也在不断提高，这对地方粮食承储主体提出了更高的要求。建议进一步加强对承储主体的员工培训，提高粮食储备管理人员业务技能，通过合理的激励约束机制提升内部管控能力，降低管理运行风险。3）相关主体认可程度。建议建立管理主体沟通协调机制，地方政府粮食储备管理涉及部门多、领域广，协同管理难度较高。在明晰不同管理主体权力和责任的基础上，完善各职能部门的区域粮食储存监督管理沟通协调机制，有助于提高管理水平、优化管理效率。

（四）安全性

为提高对社会舆情和群众心理的掌握情况，做好舆情监测与舆论引导，建议采取以下措施提升应对预案完备性：1）加强舆情监测与引导。具体如:提前准备媒体宣传素材稿，管理办法公开后对有关条款主动正面解读，通过媒体舆论宣传粮食储备的必要性，提高公众对粮储管理工作的理解和支持。2）建立面向公众的沟通渠道，及时处理各种突发情况，并根据舆情反馈情况进行及时更新。3）统一解释口径。加强与12345市民热线、市府新闻办、市委网信办等工作人员的沟通和培训工作，重要问题的回答指定专人负责，确保口径一致，回答稳妥。

       六、最终风险评估结论

在本次青浦区储备粮管理决策初始风险评估的基础上，决策方通过广泛征求意见、深入讨论和沟通，尤其是吸纳了专家论证会上绝大部分修改意见和建议，对《征求意见稿》做了进一步修改和完善，形成提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》。评估认为，本次决策内容经过以上专家论证和修改完善，部分风险因素的影响程度可以降低一级。因此，对最终提交区政府审议的《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》，按照专家再次打分的结果，重新计算本次决策事项的最终风险等级。

表7：本决策最终风险评估汇总

	风险编号	风险点	初始风险
			分项评估	总评估
合法性	R1	公平竞争原则	一般→微小	微小
	R2	有效期争议	一般→微小
	R3	解释权问题	较小→微小
合理性	R4	承储主体的确定方式	较小→微小	微小
	R5	出台时机的选择	较小
	R6	内容表述的合理性	微小
可行性	R7	整体可操作性	较小→微小	较小
	R8	承储主体责任落实	一般→较小
	R9	相关主体认可程度	较小→微小
安全性	R10	应对预案完备性	较小	较小

采用风险指数计算方法，经过专家打分，《青浦区地方政府储备粮管理办法（送审稿）》颁布实施的风险指数为0.175，属于低级风险范围。

采用单一因素风险程度评价法，按照单一因素风险程度列表，本次决策不存在重大或较大风险因素，因此，属于低级风险范围。

可能引发的风险事件：在各方面措施落实到位的前提下，考虑到本决策基本不会发生群体性事件，综合其他因素，评判本决策风险等级为低级风险。

表8：本次决策事项不同方法最终风险等级评判汇总

评判方法	风险程度 （风险指数）	风险等级
单一因素风险程度	无较大单一风险因素	低级
风险指数计算法	0.175	低级
可能引发的风险事件	一般不会引发群体性事件	低级
最终风险等级		低级

综合以上不同风险评判方法的评判结果，最终评判本次青浦区储备粮管理决策事项最终风险等级为低级，总体可控。后续需要加快制定和出台储备粮轮换和资金管理的实施细则，密切跟踪储备主体管理和运营情况，以及落地实施过程中可能出现的新情况和新问题，以便于及时采取应对措施，有效控制后续剩余风险。

《青浦区地方政府储备粮管理办法》合法性审查报告

对于《青浦区地方政府储备粮管理办法》区政府法律顾问京衡律所集团（上海）事务所孔霞律师以及北京大成(上海)律师事务所徐郭飞律师共同开展合法性审核。综合两位法律顾问的意见，合法性审核的意见如下：

1.该文件由青浦区商务委主导起草，系2022年度青浦区人民政府重大行政决策事项。该文件编制的主体适格、依据明确、职权行使正当。

2.该文件形成过程中开展了公众参与、专家认证、风险评估、公平性审查等法定程序要求，程序合法。

3.该文件内容总体上依据上位法制定，暂未发现与法律文件相抵触的情形，不存在重大法律问题或法律风险。

建议提交区政府常务会议讨论。

《青浦区地方政府储备粮管理办法》集体讨论情况

会议听取了区商务委主任、粮食和物资储备局局长张隽关于修订《青浦区地方政府储备粮管理办法》的情况汇报。

会议指出，粮食安全是国家安全的重要基础，要贯彻落实习近平总书记关于粮食安全重要指示批示精神和党的二十大精神，增强做好粮食安全工作的政治自觉，全方位夯实粮食安全根基。会议要求，区政府系统要全面落实粮食安全党政同责，健全完善制度机制，切实压紧压实政府及部门责任和储备粮承储企业的主体责任；要加大监督检查和考核力度，深化细化工作要求，落实储备粮全过程管理。会议强调，要进一步加快规范化、现代化建设，不断提高我区储备粮管理水平。

各镇人民政府、街道办事处，区政府各委、办、局，各有关单位：

《青浦区地方政府储备粮管理办法》已经区政府第 24 次常务会审议通过，现印发给你们，请按照执行。

上海市青浦区人民政府

2022 年 11 月 15 日

青浦区地方政府储备粮管理办法

第一章总则

第一条为了加强青浦区地方政府储备粮管理，确保数量真实、质量良好、储存规范，有效发挥地方政府储备粮的调控作用，保障本区粮食安全，根据《粮食流通管理条例》、《上海市地方粮食储备安全管理办法》等有关法律、法规，结合本区实际，制定本办法。

第二条本区行政区域内地方政府储备粮的规划、计划、储存、轮换、动用以及监督管理等活动适用本办法。

第三条本办法所称地方政府储备粮，是指由青浦区人民政府依法储备的用于调节本行政区域内粮食供求，以及应对重大自然灾害、重大公共卫生事件或者其他突发事件等情况的稻谷、小麦等原粮及其成品粮。

第四条地方政府储备粮管理工作坚持党委领导、政府主导、规划引领，遵循优储适需、安全高效、绿色发展的原则。区粮食安全工作领导小组加强对地方储备粮管理工作的组织领导，落实粮食安全责任制，协调解决地方储备粮管理中的重大问题，切实保障地方储备粮安全。

第五条各镇人民政府、街道办事处应当为地方政府储备粮收购、运输、仓储、应急保供等方面提供支持，协助解决地方政府储备粮管理中的重大问题，开展粮食储备安全宣传教育活动。

第六条区粮食和物资储备局会同区发改委、区财政局等部门负责本区政府储备粮的规模、品种、总体布局及动用的宏观调控。

区粮食和物资储备局主管地方政府储备粮管理工作，建立健全地方政府储备粮管理制度，对地方政府储备粮的数量、质量、储存安全以及储备政策落实等情况进行监督检查。

区发改委负责统筹区域经济社会总体规划涉及的地方政府储备粮仓容设施投资计划。

区财政局负责地方政府储备粮储备年度资金预算安排，按照国库集中收付制度管理办法拨付资金，会同有关部门对资金使用情况实施监督检查。

区国资委负责督促相关单位加强对承担储备粮承储任务的企业开展考核，配合行业主管部门督促承储企业贯彻执行有关地方粮食储备法律、法规、规章和政策。

区农业农村委、区应急管理局、区市场监管局、区规划资源局、区水务局、区建设管理委等部门按照各自职责，做好地方政府储备粮管理有关工作。

第七条政策性银行负责按规定及时足额提供地方政府储备粮轮换和储备所需信贷资金，并按专款专用、库贷挂钩、封闭运行的要求实施信贷监管。

第二章规划保障

第八条区人民政府按照统筹协调、融合发展、粮食安全优先的要求，编制地方粮食储备规划，并纳入国民经济和社会发展规划，明确地方储备粮的功能定位、区域布局等。

第九条地方政府储备粮所需经费应当纳入本级政府财政预算予以保障，预算资金的申报、审核等具体工作由区粮食和物资储备局承担。

本区对地方政府储备粮储备管理费用、储备贷款和轮换贷款利息、价差亏损等实行财政补贴。管理费用补贴实行定额包干,储备贷款和轮换贷款利息、价差亏损据实补贴。具体补贴标准和管理办法，由区财政局、区粮食和物资储备局另行制定。

第十条加强地方政府储备粮基础设施建设，在国土空间规划中统筹粮食仓储、烘干、加工、物流、应急保障等设施用地，保证地方政府储备粮储备基础设施与收储规模、应急加工等供应保障要求相匹配。任何单位和个人不得侵占、挪用或者擅自拆除政府投资建设的地方政府储备粮基础设施和贵重质量检验仪器设备，不得随意改变其功能、用途。

第三章计划

第十一条本区地方政府储备粮储备规模、品种结构根据市人民政府下达的储备计划足额落实。

第十二条区粮食和物资储备局可会同区发改委、区财政局等部门根据本区粮食供需状况、政府调控、应急保障等实际需要，报区人民政府批准，适当增加地方储备粮数量和调整储备品种，并向市粮食和物资储备局报告。

第十三条地方政府储备粮质量要求应当符合国家和本市规定的质量等级、质量标准和食品安全指标等标准。

第四章储存

第十四条本区地方政府储备粮应当在本市行政区域范围内储存，原则上在本区行政区域范围内储存。

第十五条加强粮食储备技术研究，积极推广应用绿色环保的粮食储备新技术、新工艺、新设备，改善储备条件，推动优质粮食分仓储存。

第十六条地方政府储备粮承储主体、承储库点必须符合国家和本市粮食储存有关要求。

第十七条区粮食和物资储备局应当与承储主体签订承储合同。承储合同应当载明储存地址、储存期限以及储备品种、数量、质量和轮换、应急保障等要求，明确权利义务、违约责任和合同解除情形等内容。

第十八条承储主体应当在政策性银行开立专门账户，接受信贷监管，执行有关结算规定。

第十九条承储主体应当建立健全规范化管理制度，对政府储备粮数量、质量、仓储、轮换、资金使用等行为实行内部管控，防范和控制储备运行风险。相关管理制度，报区粮食和物资储备局备案。

承储主体应当明确粮食储备安全责任人员，配备安全防护设施，对粮食储备情况开展自查，发现违法违规问题的，及时整改并按照规定向区粮食和物资储备局报告。

第二十条承储主体应当实行政策性职能和经营性职能分开。开展政府储备承储业务，应当符合下列要求：

（一）实行与商业经营业务的人员、实物、财务、账务、仓储设施分开；

（二）专仓储存、专人保管、专账记载；

（三）通过粮食信息管理平台，实时监测并如实报送粮食数量、品种、质量、仓储保管、出入库情况等，实现信息互联互通；

（四）定期开展粮食质量检验，保证粮食符合国家和本市食品安全标准；

（五）遵守法律、法规、规章有关规定以及强制性标准和技术规范规定。

第二十一条承储主体对所收购、储存、轮换、销售的地方政府储备粮质量负责，规范出入库质量管理，建立出入库检验制度和质量档案。

第二十二条承储主体应当改善粮食储备条件，降低粮食损失损耗。因管理不善造成的损失损耗，由承储主体自行承担。

第五章轮换

第二十三条地方政府储备粮实行均衡轮换，轮出粮食以储存品质指标和储存年限为依据，轮入的粮食应符合国家及本市政府储备质量要求，每年按照一定比例进行轮换。根据国家粮油储存品质判定规则，不宜存的政府储备，必须及时轮换；接近不宜存或超过正常储存年限的，应按照先入先出、确保储存安全的原则轮换。正常储存年限的确定和起算时间根据国家现行规定执行。具体轮换管理办法由区粮食和物资储备局会同区财政局等部门另行制定。

第二十四条区粮食和物资储备局会同区财政局等部门制定年度轮换计划，报区人民政府批准后下达承储主体，并抄送市粮食和物资储备局。

第二十五条承储主体负责地方政府储备粮轮换计划的组织实施，并确保政府储备数量真实、质量良好、储存安全。不得拒绝或故意拖延轮换计划执行。如遇重大自然灾害、突发事件等不可抗力因素，在规定时间内不能完成轮换的，应在5个工作日内向区粮食和物资储备局报告，按回复意见执行。

第二十六条地方政府储备粮轮换主要通过本地收购和在粮食交易中心公开竞价的方式进行。入库粮食原则上为本地收购粮食，即由承储主体向本区种植户收购当年度生产的粮食，收购数量不足时可通过粮食交易中心公开竞价购入。政府储备轮出主要通过在粮食交易中心公开竞价的方式进行。需要通过其他方式进行政府储备轮换的，由区粮食和物资储备局会同区财政局等部门确定。

地方政府储备粮轮换不得通过关联交易、虚假交易和内幕交易等方式进行。

第二十七条地方政府储备粮轮出后应及时组织轮入，确保储备库存充足。月末实际库存数量、成品粮储备实际库存数量严格按照市粮食和物资储备局有关规定执行。

第六章动用

第二十八条地方政府储备粮的动用权为地方政府所有，未经青浦区人民政府批准，任何单位、企业和个人不得擅自动用。

本区建立健全粮食应急保障协调机制。在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等影响粮食供应的重大事件时，区粮食和物资储备局应当按照粮食应急预案，协调相关部门采取措施，按照有关规定动用地方政府储备粮。应急状态消除后，动用的地方政府储备粮应当及时等量保质恢复库存。

第七章监督管理

第二十九条区粮食和物资储备局应当制定地方政府储备粮储备年度监督检查计划并组织实施，对本区地方政府储备粮储备数量、质量、品种、轮换、储存安全以及粮食储备政策执行、安全生产等情况进行监督检查。检查结果按照有关规定予以公开，年度检查情况应报市粮食和物资储备局备案。

区粮食和物资储备局进行质量检查，可以委托符合相关条件的质量检验机构实施扦样、检验。

第三十条区粮食和物资储备局应当会同区财政、区国资委等部门，对地方政府储备粮承储主体粮食储备和资金使用等情况开展年度考核。考核结果作为增减检查频次、扣减相关费用的重要依据。

第三十一条区财政局、政策性银行应当对地方政府储备粮补贴费用、信用贷款资金等资金拨付和使用情况实施监督管理。必要时可委托第三方对本区地方政府储备粮相关资金收支、使用情况进行审计。

第三十二条区粮食和物资储备局应当建立健全粮食信息管理平台，对本区政府储备粮食的品种、数量、质量、仓储保管状况等实行动态远程监管。

第三十三条承储主体未严格履行储备职责的，区粮食和物资储备局可以约谈其主要负责人。

第三十四条承储主体对依法实施的监督检查应当予以配合，如实提供有关资料和情况。

任何单位和个人发现地方政府储备粮管理中存在违法违纪行为的，有权向区粮食和物资局等部门举报。粮食和物资储备局等有关部门接到举报后，应当及时查处。

第八章责任追究

第三十五条有关部门及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，由其主管部门或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行为构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按照本办法规定履行职责的；

（二）对发现、投诉或者举报的违法行为不依法查处的；

（三）违法实施行政处罚的；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成地方粮食储备损失的。

第三十六条承储主体有下列行为之一的，有关部门将依法依规予以严肃处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关查处。

（一）擅自委托其他企业代储政府储备；

（二）擅自租赁仓储设施储存政府储备；

（三）将检验不合格的粮食作为政府储备入库；

（四）其他违反法律法规规定的行为。

第九章附则

第三十七条本办法未尽事项按国家和本市有关规定执行。

第三十八条本办法自2022年11月15日起施行，原《青浦区地方储备粮管理办法》（青府发〔2013〕8号）同时废止。

相关附件:
• 青府发〔2022〕54号_关于印发《青浦区地方政府储备粮管理办法》的通知.pdf

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