《青浦区政府投资管理办法（征求意见稿）》 公众参与情况的报告

为进一步提高《青浦区政府投资管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《管理办法》”）编制的科学性和针对性，充分体现公众参与的广泛性，根据《青浦区人民政府重大行政决策程序规定》要求，我委综合考虑《管理办法》的性质、影响范围和社会关注度等实际情况，采取了区政府门户网站公示、座谈会的方式听取公众意见。

一、区政府门户网站公众意见情况

2023年3月13日至2023年4月13日，《青浦区政府投资管理办法（征求意见稿）》通过网上公示发布于上海青浦发改委官网，详见附件1。公示期间未接到反馈意见。

二、各委、办、局、街镇、区属公司意见情况

2023年3月13日、2023年4月25日，我委就《管理办法》向各委、办、局、街镇、区属公司开展第一轮及第二轮意见征求工作，已根据各部门、单位的盖章反馈意见进行修改完善；2023年8月18日，我委向相关部门开展第三轮意见征求工作，已根据相关部门的盖章反馈意见进行修改完善。上述三轮征求工作的相关情况详见附件2。

三、座谈会公众意见情况

2023年7月14日，我委组织召开青浦区政府投资管理办法座谈会征求公众意见。参会代表来自区人大、区政协、区建管委、区财政局、区水务局、上海臻诚建设管理咨询有限公司等有关单位。参会代表听取了《管理办法》编制情况的汇报，对办法主要提出了如下意见：1、建议补充完善对镇级政府投资项目管理的有关规定；2、建议细化项目实施过程中概算调整的有关规定；3、关于政府投资年度计划，考虑本区实际，建议适当放宽项目纳入年度计划的条件；4、建议完善对政府投资项目的后评价机制；5、建议文本按照政策编制规范进一步修改完善。以上意见均已采纳。

相关附件:
• 《青浦区政府投资管理办法（征求意见稿）》 专家论证的报告.pdf

《青浦区政府投资管理办法》 风险评估报告

前    言

为充分发挥政府投资管理作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，根据《政府投资条例》《上海市市级政府投资管理办法》《上海市市级建设财力项目管理办法》等有关法规，结合青浦区实际，青浦区发展和改革委员会修订了《青浦区政府投资管理办法》，拟替代《关于印发青浦区政府性投资项目管理办法及其配套办法的通知》（青府发〔2013〕19号）。

根据《重大行政决策程序暂行条例》（国令第713号）、《上海市重大行政决策程序规定》(沪府令35号)以及《上海市重大行政决策风险评估工作规则》（沪府办发〔2020〕5号，以下简称《工作规则》）的要求，青浦区发展改革委委托上咨公司对《青浦区政府投资管理办法》开展风险评估工作，协助梳理和识别风险因素，分析风险程度，评判总体风险等级，提出相应的风险防范化解措施建议，形成风险评估报告，供政府决策参考。

通过梳理分析，评判本事项风险等级为低风险，咨询组提出加强“《管理办法》的宣贯和指导”“推进政府投资项目领域公众参与的深度和广度”“积极完善简单项目审批程序的制定”3方面实施建议。

第1章  概述

1.1事项方案形成过程

为加强政府性投资项目的管理，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，规范建设程序，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》（沪府发〔2009〕49号）等国家和上海市的相关法规，结合青浦区实际，2013年4月青浦区人民政府发布《关于印发青浦区政府性投资项目管理办法及其配套办法的通知》（青府发〔2013〕19号）（以下简称原《管理办法》）

2019年4月国务院公布《政府投资条例》（国务院令第712号），自2019年7月1日起施行。2021年7月上海市人民政府印发了《上海市市级政府投资管理办法》（沪府规〔2021〕8号）（以下简称《市级办法》），2022年3月市发展改革委、市财政局、市审计局联合印发了《上海市市级建设财力项目管理办法》（沪发改规范〔2022〕3号）。2023年，青浦区发展改革委按照有关要求，结合青浦区实际情况，研究起草了《青浦区政府投资管理办法》（征求意见稿）（以下简称《管理办法》）。

2023年3月13日，青浦区人民政府网站公示了《管理办法》（征求意见稿），向社会公开征求意见。公示期间未收到反馈意见。

2023年3月13日、4月23日，青浦区发展改革委两次征询了区财政局、审计局、建管委等相关部门对《管理办法》的意见，共收到反馈意见4份（一轮征询3份，二轮征询1份）。青浦区发展改革委经综合研判，吸收采纳进《管理办法》。

2023年8月3日，青浦区发展改革委邀请市发展改革委、市人大常委、市审计局、东华大学管理学院、上海同济工程咨询有限公司共5位专家开展专家论证会，专家一致同意《管理办法》。

1.2事项主要内容

《管理办法》主要内容包括六章共45条，分别为“总则”“政府投资决策”“政府投资年度计划”“政府投资项目实施”“监督管理”“附则”，对政府投资项目从决策到实施、监督的全过程提出了明确的管理要求。

《管理办法》主要依据《上海市市级政府投资管理办法》进行修订，结合原《管理办法》，统筹考虑青浦区实际情况，对条文进行调整或新增。与《市级办法》相比主要调整和新增的内容如下：

1.2.1政府投资决策

（1）可行性研究报告编制

第十四条，新增“项目（法人）单位在编制项目可行性研究报告时，应同步填报项目绩效目标，经行业主管部门初审后，随可行性研究报告一并报送区发展改革委”。

（2）可行性研究报告审批

第十五条，新增“对总投资额3000万元（含）以上的政府投资项目，区发展改革委审批前应当选择具有相应经验和能力的工程咨询单位对可行性研究报告进行评估。项目绩效目标由可行性研究报告评估机构一并开展评估。区发展改革委在批复项目可行性研究报告的同时，审核确定项目绩效目标，并与批复文件同步下达”。

（3）初步设计和概算审批

第十七条，新增“对总投资额500万元（含）以上的政府投资项目应当选择具有相关经验和能力的工程咨询单位进行概算评估”。

（4）审批调整

第十八条，相较《市级办法》优化了审批调整的说明：

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，应当报区发展改革委按照程序办理调整审批手续。

1.2.2政府投资年度计划

（5）计划调整

第二十三条，新增“项目（法人）单位应当严格按照区级政府投资年度计划执行，不得擅自变更。确需调整区级政府投资年度计划额度、增减区级政府投资项目的，项目（法人）单位应通过相关主管部门、区属国有企业，在每年8月底前报区发展改革委，区发展改革委应当会同区财政局研究提出区级政府投资年度计划调整建议，按原程序上报同意后下达实施”。

1.2.3政府投资项目实施

（6）资金管理和财务管理

第二十六条和二十七条，新增对政府投资项目资金管理和财务管理的要求。

（7）代理建设

第二十八条，新增对代理建设的说明。

（8）项目调整

第二十九条，对项目实施过程中发生较大变化的情况，做了相关说明。

（9）绩效评价

第三十三条，调整了“绩效评价”的说明：

政府投资项目的绩效评价、评估工作，可结合项目验收、后评价等工作开展。项目（法人）单位对绩效目标实现、投资计划执行、投资项目管理等情况开展自评，并分析计划执行中存在的困难和问题，形成报告抄送区发展改革委。区发展改革委可根据实际情况选择部分项目开展重点评价。

区发展改革委应当加强绩效评估结果运用，绩效评价中发现的问题，应当及时落实整改措施，并把绩效评价结果作为以后年度政府投资申请、安排和分配的重要因素。

1.2.4监督管理

（10）绩效监控

第三十五条，调整了绩效监控的说明，“对项目进度按季度进行通报；同时对绩效目标实现和投资计划执行等情况实行跟踪监控，动态掌握政府投资管理情况，督促项目（法人）单位及时整改绩效监控中发现的问题，并及时改进完善绩效管理工作”。

（11）项目考核

第三十七条，新增项目考核说明，“政府投资项目实行年度考核，考核结果纳入区年度绩效考核”。

（12）财务监督和审计监督

第三十八条和三十九条，新增了财务监督和审计监督的说明。

1.2.5附则

（13）党政机关办公楼项目

第四十二条，对党政机关办公用房等楼堂馆所项目按国家、市和本区党政机关办公楼管理的有关规定执行。

1.3风险评估的主体、方式和程序

根据《工作原则》的有关规定，本事项风险评估主体为青浦区发展改革委，各相关部门协同参与评估并积极提出意见建议。

青浦区发展改革委委托上咨集团开展风险评估工作。本事项风险评估工作遵循制定评估方案、调查识别风险、全面分析论证、确定风险等级、编制评估报告等程序开展。

（1）制定评估方案。与委托方交流、沟通，初步了解本事项的背景、内容和起草工作进展情况，制定评估方案明确评估要素、提出资料清单和参加公众参与及专家论证的实施方案。

（2）调查识别风险。咨询组科学运用多种方法开展风险评估的调查，包括旁听公众参与的意见征询会和专家论证会，用案例法参考借鉴以往有关重大行政决策风险评估咨询案例和经验，运用检查表法识别风险等。

（3）全面分析论证。系统梳理搜集到的相关资料和各方意见建议，从合法性、合理性、可行性、可控性等四个方面，对识别归纳的主要风险逐一进行分析。

（4）确定风险等级。对照风险评估相关领域风险等级评判参考标准，评判风险等级。

（5）编制评估报告。按照要求编制评估报告初稿，征询委托单位意见，进行修改完善。

1.4风险评估的依据和参考资料

1.4.1评估依据

（1）《重大行政决策程序暂行条例》(国令第713号)；

（2）《上海市重大行政决策程序规定》(沪府令35号)；

（3）《上海市重大行政决策风险评估工作规则》（沪府办发〔2020〕5号）；

（4）《风险管理指南》（GB/T24353-2022）。

（5）社会稳定风险评估的依据

加强新形势下重大决策社会稳定风险评估的有关文件及《上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南》（以下称《编制指南》）和《上海市重大政策社会稳定风险评估操作规范》（以下称《操作规范》）等。

（6）公共安全风险评估参考依据

《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《公共安全风险评估技术规范（送审稿）》[1]《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）《上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》（沪府发〔2015〕63号）等。

（7）生态环境风险评估参考依据

《中华人民共和国环境保护法》《建设项目环境风险评价技术导则》《生态环境状况评价技术规范》《环境风险评价导则》（HJ169-2018）等。

（8）财政金融风险评估参考依据

中央经济工作会议对财政和金融风险的论述等。

1.4.2本事项主要资料

（1）青浦区政府投资管理办法（征求意见稿）；

（2）《上海市青浦区人民政府关于印发青浦区政府性投资项目管理办法及其配套办法的通知》青府发〔2013〕19号；

（3）《政府投资条例》（国务院令第712号）；

（4）《上海市市级政府投资管理办法》（沪府规〔2021〕８号）；

（5）《上海市市级建设财力项目管理办法》（沪发改规范〔2022〕3号）；

（6）调查收集的相关资料。

1.5事项主要利益相关者

根据《风险管理指南》（GB/T24353-2022），利益相关者是指可以影响、被影响或自认为会被某一决策或活动影响的个人或组织。决策者也是利益相关者之一。根据走访调研情况，咨询组识别梳理出本事项的直接利益相关者包括：

（1）政府有关部门

区人民政府，区发展改革委、区财政局、区审计局、区司法局、区建管委、区规划资源局、区国资委、区民政局、各街道办事处等政府部门，各镇政府等。

（2）社会中介机构及从业人员

勘察、设计、施工、监理以及咨询评估、代建单位、财务监理、工程监理、招标代理、工程审计等项目参建单位及其咨询人员。

（3）新开、续建工程项目的使用者和受益者

社会公益服务、公共基础设施、重大科技进步等公共领域在新建、扩建、改建、技术改造等投资建设活动的使用者和受益者。

第2章  风险识别和分析

根据《工作规则》第八条，重大行政决策风险评估应当重点查找可能影响社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等方面的风险点、风险源：

（1）社会稳定风险，包括可能引发社会矛盾纠纷、群体性事件或者过激敏感事件等情形；

（2）公共安全风险，包括可能造成人身伤亡、财产损害或者其他较大社会治安隐患等情形；

（3）生态环境风险，包括可能造成重大环境污染、生态破坏或者次生自然灾害等情形；

（4）财政金融风险，包括可能造成大额财政资金流失、重大政府性债务、区域性或者系统性金融风险隐患等情形；

（5）其他可能引发危及国家安全、公共安全、经济社会安全的风险。

2.1社会稳定风险

重大事项社会稳定风险评估是指在提出重大决策前，对决策事项存在的社会矛盾风险进行调查、识别、分析、研判、防范和处置。评估内容包括决策事项的合法性、合理性、可行性与风险可控性。

2.1.1风险识别

本事项主要内容涉及工程项目审批管理等内容，不涉及具体的工程项目建设，咨询组以本决策事项的决策和实施过程中涉及的利益相关者为分析落脚点，应用《操作规范》提出的风险识别对照表识别社会稳定风险。

结合前期调查获得的信息，综合本事项风险点对照梳理情况，咨询组未识别出本事项存在引发社会稳定风险的方面。

2.1.2风险分析

《政府投资条例》第三十条提出，“政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开”。《管理办法》就依法公开方面没有作出相关规定。

《管理办法》第三十三条提出，“政府投资项目的绩效评价、评估工作，可结合项目验收、后评价等工作开展。项目（法人）单位对绩效目标实现、投资计划执行、投资项目管理等情况开展自评，并分析计划执行中存在的困难和问题，形成报告抄送区发展改革委。区发展改革委可根据实际情况选择部分项目开展重点评价。”。2023年7月14日在青浦区政府投资管理办法座谈会上，有代表就本条规定提出建议，“由公众、政协委员、人大代表参与项目后评价，让市民来评价项目是好是坏”。

青浦区《管理办法》参照的上位文件《市级办法》中，未提出“政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开”，也没有关于后评价由公众、政协委员、人大代表参与的相关条例。

公众知情和参与政府决策是“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要体现，民众参与政府决策、让民生项目真正落地的希望也愈加强烈。《管理办法》征求意见公示期间没有收到相关方对《管理办法》提出增加公众参与方面的相关意见。在政府投资项目领域，公众参与主要是在决策环节过程对披露的公示内容反馈意见和诉求。专项规划和控详规的发布和调整、项目设计方案和环评的编制与审批、项目建议书和工可批复等需公示的决策环节，相关的行政部门依据有关法律法规和政策执行。

咨询组认为，高度重视和认真对待公众参与，能提高市民对政府的信任度，将矛盾和诉求化解在前期工作中。尽管有相关方提出上述意见，但社会稳定风险可控。

2.1.3风险等级

（1）社会稳定风险等级评判参考标准

社会稳定风险等级按导致后果的影响程度，分为三级：

高风险：项目的实施可能引发大规模群体性事件。风险水平高，项目必须严格实施削减风险的应对措施。

中风险：项目的实施可能引发一般群体性事件。项目风险水平较高，必须实施削减风险的应对措施。

低风险：项目的实施可能引发个体矛盾冲突。风险水平一般，当前应对措施有效，可不必采取额外技术、管理方面的预防措施。

表2-1  社会稳定风险等级判断参考标准

风险等级	高风险	中风险	低风险
总体评判标准	大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件或者重大舆情事件的	部分群众有意见，反应强烈，或者参与评估的部门、单位和专业机构对重大风险处理意见存在较大分歧，可能引发较大矛盾冲突的	绝大多数群众理解支持，少部分群众有意见的
可能引发风险事件评判标准	如冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、部位、场所，发生打、砸、抢、烧等集体械斗、聚众闹事、人员伤亡事件，非法集会、示威、游行，罢工、罢市、罢课等	如集体上访、请愿，发生极端个人事件，围堵施工现场，堵塞、阻断交通，媒体（网络）出现负面舆情等	如个人非正常上访，静坐、拉横幅、喊口号、散发宣传品，散布有害信息等
风险事件参与人数评判标准	200人以上	10人～200人	10人以下
单因素风险程度评判标准	有1个及以上重大风险程度风险因素的	无重大，但有1个及以上较大风险程度风险因素的	无较大及以上风险程度风险因素的
综合风险指数评判标准	>0.64	0.36～0.64	<0.36
注：综合考虑上述条件后确定决策总体风险等级。

（2）社会稳定风险等级

综合上述分析，预判本事项社会稳定风险等级为低风险。

2.2公共安全风险

公共安全风险被认为是对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来危害的事件发生的一种可能性及其后果。

2.2.1风险识别

综合《国家突发公共事件总体应急预案》等文件，公共安全风险应识别包括但不限于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。

综合本事项的具体内容并对照梳理，咨询组未识别出本事项存在引发公共安全风险的方面。

2.2.2风险分析

《管理办法》第十一条提出，“建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，按照规定，简化需要报批的文件和审批程序”。2023年7月14日在青浦区政府投资管理办法座谈会上，有代表就本条规定提出建议，“对简化报批的简单项目，明确单一建设内容、较小投资规模和技术方案简单的概念”。

《政府投资条例》（国令第712号）《上海市市级政府投资管理办法》（沪府规〔2021〕8号）均未对“建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目”予以明确。《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813号）提出，“对于《政府投资条例》第十三条第一款第三项规定属于地方审批权限的，其建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的政府投资项目的具体范围，由各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委作出具体规定，报国家发展改革委”。上海市级目前尚未出台有关目录规定。

从以往实施的简化报批项目实施来看，投资项目主管部门一般都会抱持审慎态度实施这一操作，或者说，经多方预判确属风险极低或可忽略，引发公共安全风险的可能性低。

2.2.3风险等级

预判本事项共安全风险等级为低风险。

2.3生态环境风险

环境风险主要是指人类活动引起的，或由人类活动与自然界的运动过程共同作用造成的，通过环境介质传播的、能对人类社会及自然环境产生破坏、损害及至毁灭性作用等不幸事件发生的概率及其后果。

生态风险是指生态系统受到生态系统外的一切对生态系统构成威胁的要素的作用的可能性，指在一定区域内，具有不确定性的事故或灾害对生态系统及其组分可能产生的作用，这些作用的结果可能导致生态系统结构和功能的损伤，从而危及生态系统的安全和健康。

2.3.1风险识别

综合本事项的具体内容并对照梳理，咨询组未识别出本事项存在引发生态环境风险的方面。

2.3.2风险分析

《管理办法》未直接涉及影响生态环境的相关项目，在相关决策和实施过程中一般不会直接产生导致生态环境风险的因素，对人类社会、自然环境以及生态系统本身造成直接破坏的可能性低。

2.3.3风险等级

本事项在决策和实施过程中无直接关联的生态环境风险因素，预判生态环境风险为低风险。

2.4财政金融风险

财政风险，一般而言是指政府不适当的财政活动或财政行为（作为事件）给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。

金融风险指的是与金融有关的风险，如金融市场风险、金融产品风险、金融机构风险等，是一定量金融资产在未来时期内预期收入遭受损失的可能性。

2.4.1风险识别

综合本事项的具体内容并对照梳理，咨询组未识别出本事项存在引发财政金融风险的方面。

2.4.2风险分析

《管理办法》未直接涉及影响财政金融的相关项目，在相关决策和实施过程中一般不会直接产生导致财政金融风险的因素，给政府财政安全和社会经济带来的各种潜在危害的可能性低。

2.4.3风险等级

本事项在决策和实施过程中无直接关联的财政金融风险因素，预判财政金融风险为低风险。

第3章  结论和建议

3.1风险等级评判

3.1.1重大行政决策风险等级评判标准

《工作规则》将重大行政决策风险分为高、中、低三个等级，具体划分标准为：

（1）社会公众大部分有意见、反映特别强烈，可能引发群体性事件且难以疏导，存在较大社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的，为高风险。

（2）社会公众部分有意见、反映强烈，可能引发矛盾冲突，但可以采取风险防范化解措施予以化解，存在一定社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的，为中风险。

（3）社会公众多数理解支持，但少部分有意见，存在较小社会稳定、公共安全、生态环境、财政金融等风险隐患的，为低风险。

3.1.2事项风险等级

《管理办法》作为规范政府投资项目管理的政策性文件，社会公众对其“有意见、反映强烈”的可能性比较低。咨询组通过梳理分析，《管理办法》在决策阶段直接引发社会稳定风险、公共安全风险、生态环境风险、财政金融风险等风险的可能性不大，预判本事项风险等级为低风险。

表3-1  本事项风险等级评判汇总表

风险领域	风险因素	风险 等级	备注
社会 稳定	未识别出主要风险因素	低风险	按照上海市社会稳定风险等级评判标准
公共 安全	未识别出主要风险因素	低风险	参考《国家突发公共事件总体应急预案》等
生态 环境	未识别出主要风险因素	低风险	参考《环境风险评价导则》（HJ169-2018）
财政 金融	未识别出主要风险因素	低风险	参考《上海市重大行政决策风险评估工作规则》
本事项初始整体风险等级			低风险

3.2相关实施建议

为更好地推进《管理办法》实施，咨询组提出以下3方面建议。

3.2.1加强《管理办法》的宣贯和指导

加强《管理办法》的培训和宣传，借助有关政府部门平台网站、行业协会、继续教育及专题培训等，多途径多方式对《管理办法》予以宣贯，提高各相关单位对《管理办法》的认识。对区内有关主管部门（单位）、项目（法人）单位、社会中介机构等主动及时提供《管理办法》全文，并做好相应解读指导工作。

3.2.2推进政府投资项目领域公众参与的深度和广度

根据青浦区实际情况和有关规定，依法公开政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息。

按规定需进行公示的项目方案，项目所在地的街道办事处、镇政府及居委会，项目地块周边居民小区内等醒目位置（如小区大门、布告栏、楼栋一楼大门）张贴公示。

投资项目后评估环节，条件允许的情况下，采取便于社会公众参与的方式听取意见，邀请人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估，必要时可以向社会公开征求意见。

3.2.3积极完善简单项目审批程序

考虑青浦区的项目情况，完善可操作的实施细则，明确简单项目的投资规模、建设规模、建设内容。审批决策加入专家论证、专业机构评审的环节，进一步加强项目监管力度。

关于对《青浦区政府投资管理办法》的合法性审查意见书

我局会同区政府法律顾问王祥修教授和李明律师共同开展合法性审查，现已审查终结。

一、审查目的

对《青浦区政府投资管理办法》（以下简称“《管理办法》”）是否符合重大行政决策和规范性文件进行合法性审查。

二、审查依据

（一）《重大行政决策程序暂行条例》

（二）《上海市重大行政决策程序规定》

（三）《政府投资条例》

（四）《上海市市级政府投资管理办法》

（五）《上海市市级建设财力项目管理办法》

三、审查事项

（一）主体审查

《管理办法》的编制主体适格、依据明确，职权行使正当。

（二）决策程序

《管理办法》完整履行了公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，完成了合法性初审意见，符合重大行政决策的程序性规定。

（三）内容审查

《管理办法》的内容符合有关法律、法规、规章和政策规定，暂未发现明显与法律文件相抵触的情形。

四、审查结论

经审查，《青浦区政府投资管理办法》编制主体适格，决策权限、程序、内容合法。

建议提交区政府常务会议讨论。

暂时无内容

暂时无内容

暂时无内容