一、起草背景

（1）基本情况

“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”在党的十九届六中全会，习近平总书记提出了关于统筹发展和安全的关键决策部署，处理好发展和安全的辨证关系。以习近平同志为核心的党中央坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持了经济持续健康发展和社会大局稳定。2021年《中华人民共和国安全生产法》的修正和颁布实施，标志着加速推进全面依法治国、推动安全生产治理体系和治理能力现代化的进程；同时期国家各部委发布的《国务院安委会制定部署安全生产十五条措施》、交通运输部发布《关于深化防范化解安全生产重大风险工作的意见》（交安监发〔2021〕2号）、《住房和城乡建设部关于开展房屋市政工程安全生产治理行动的通知》等政策文件，其要求切实提高对安全生产重大风险工作极端重要性的认识和风险隐患防范化解的意识，进一步强化党委政府的领导责任、部门的安全监管责任，深化安全生产重大风险防范工作，坚决遏制重特大安全生产事故。

《上海市人民政府关于进一步加强城市安全风险防控的意见》（沪府发〔2021〕3号）指出“建立完善覆盖各区、各行业、各领域、各重点单位的城市安全风险防控体系，健全优化安全风险防控机制……不断提高城市安全风险防控工作常态化、标准化、规范化、智慧化水平”，到2035年，基本建成能够应对发展中各类风险、有快速修复能力的“韧性城市”。《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》（沪府办发〔2021〕29号），提出“强化城市运行新韧性”持续推动数字化技术在建设、交通领域监督管理的创新应用场景。

双重预防机制是习近平总书记于2015年底提出的一项重要安全管理创新，自提出以来得到了从中央到地方各级政府及各有关部门的认真贯彻。在《中华人民共和国安全生产法》（2021年修订）中，双重预防机制被正式写入国家新安全法，突出了从源头上防范化解安全风险的要求，健全完善安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的政府监管体系，要求制定结合本地实际的安全管理实施细则，全面摸清区域内风险隐患，落实对生产主体的安全检查和风险评估，加强风险源头的管控。

青浦区行政辖区总面积668.52平方公里，下辖8镇3街道，常住人口121.49万人，青浦区水系发达，共有河流2185条段，大小湖泊24个。截止至2022年初，青浦区建设及交通领域中在建工程项目达313项，总建筑面积约为1303.1万平方米，总工程造价约877亿元；已建成地下工程765个，其中地下管线长度约为9578.33公里；当前青浦区主要存在10家运危企业，累计运输（液体、气体、固体）危险品约为179723.04吨。青浦区建设和管理委员会作为主管全区建筑、市政道路和重大工程的政府部门，与社会稳定发展和人民安居乐业有极大关联。委里设置区委机关安全监管科、建筑燃气科、航务管理科、道路运输科、市政建设科以及委属单位等，主要负责管理监督全区公路市政建设、建筑建材、交通运输、海事港航、燃气管理、地下空间和路灯等领域，承担着本区城乡建设、综合交通的发展战略、规划和计划重要工作职责。青浦区建设和管理委员会成立安全生产委员会办公室，根据上级要求已印发多个风险管理和安全生产实施细则，以进一步加强和规范建交委安全隐患风险防控工作。青浦区建设和管理委员会负责监管的领域多、业态复杂，同时水系丰富等自然地理因素叠加，对安全生产管理和风险防范化解工作提出了更高的标准和要求，给建管委工作开展带来较高挑战。

为应对青浦区建设交通领域日益凸显的各类风险隐患，以双重预防机制为核心抓手，依托现代化技术提升青浦区建设和管理委员会安全生产与风险防控治理水平，做到风险点底数清、情况明，强化政府安全监管底线思维，通过精细化、数字化治理监管创新手段，进一步压实相关主体责任，落实风险可防、可控，隐患可查、可治。

（2）政策要求

近年来，为推动双重预防机制建设，国家、地方政府陆续出台了一系列政策文件。在国家层面，2016年中共中央国务院下发的《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》中提出要建立安全预防控制体系，开展安全风险辨识、评定安全风险等级、管控安全风险、实施安全风险公告警示、及完善隐患排查治理体系等5项工作重点。在上海市政府层面，出台的相关地方法规、政策、工作任务文件包括2021年修订的《上海市安全生产条例》、2022年发布的《上海交通行业安全生产强化年工作任务清单》等。从目前来看，国家及相关部门关于双重预防机制的文件多数以规范性文件的形式下发，地方层面的文件主要以法律法规、工作规划的形式为主，推动落实双重预防机制建设。

国务院安委办下发《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办<2016>11号）第二章提出构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制是遏制重特大事故的重要举措。应全面开展安全风险辨识、科学评定安全风险等级、有效管控安全风险、实施安全风险公告警示及建立完善隐患排查治理体系五项内容，结合青浦区建设和管理委员会的当前职能工作实际和未来发展，完善建设及交通领域“双重预防”体系、构建长效“双重预防”机制，形成可靠、稳定、高水平的“双重预防”能力。

2020年4月，交通运输部发布了《交通运输安全生产强化年实施方案》，其中明确加强城市交通运输安全管理制度体系建设，规范关键系统运营技术要求，推动交通运营保护区联防联控，加强交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系建设。

围绕新《中华人民共和国安全生产法》第一章第三条和《上海市安全生产条例》第三章文件要求，需健全安全生产责任体系，在政府监管层面，强化党委和政府的领导责任，明确了“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”监管要求，青浦区建设和交通委员会要结合本行业、领域工作实际，研究制定落实新《安全生产法》的相关配套制度措施，探索加强安全生产监管的新思路、新方法、新手段。

上海市交通委员会关于印发《上海交通行业安全生产强化年工作任务清单》提到：“压实各方安全生产责任，强化安全生产检查执法”。指出坚决防止执法检查“宽松软”，防范化解安全生产重大风险，积极探索智能化、数字化手段。青浦区建设和管理委员会需以突出交通建设工程治理，以“决策能仿真，预警全智能”为目标，进一步推进青浦区交通建设领域工程安全监管数字化转型。

《上海市综合防灾减灾规划（2022-2035年）》指出：“应围绕韧性城市建设要求，从源头上防范化解重大灾害事故风险，要强化科学治理，摸清灾害风险底数，加强数据共享，用好“一网统管”，加强新形势下各类新型灾害风险的研究分析、跟踪监测和研判预防。”青浦区需提升综合监测预警能力，推进部门共享和综合风险形势会商研判制度化、常态化，强化重点区域（场所）自然灾害综合监测预警感知网络、终端设备布点建设，构建高效的监测预警工作模式。

根据《区安全生产委员会关于进一步开展安全生产大检查工作的通知》《青浦区关于迎接市人大第二阶段安全生产综合执法检查工作方案》《青浦区安全生产专项整治三年行动巩固提升阶段工作提示》等文件要求，为切实加强当前安全生产工作，全面排查整治重大风险隐患，有效防范各类生产安全事故，应在建筑施工、燃气安全、交通运输等领域深入排查整改安全风险隐患，落实安全监管措施，对检查工作中发现的根源性问题分析原因、增添措施，制定标准，切实做好检查整治工作。

二、主要内容

在总结青浦区建设和管理委员会相关生产安全管理经验的基础之上，结合“五个一”理念，实现顶层设计监管完善、安全风险地图描绘、管理手册体系支撑、信息化平台建设指导及落实安全风险保单。

1.规划体系建设，完善顶层设计监管

完善“双重预防体系”顶层设计，并探讨数字化、信息化、智能化、智慧化“双重预防”能效的实现，提出相关对策、路径及建议，为各主体单位“双重预防体系”落地提供指导，推进青浦区“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”的实现。

2.分析风险数据，描绘安全风险点

坚持科学导向，结合青浦区建设和管理委员会各科室业务板块，分析水道航运、建筑施工、危险品运输、燃气泄漏、管道破损等典型重大事故的形成机理，同步分析建筑生产事故事件、自然灾害事件，梳理相关数据及案例特征，集合相关管理要点、监控重点、风险点位等风险防控关键要素，形成青浦区安全风险点，强化“双重预防”的准确性，落实“五个一”理论，推进建设与交通领域的安全生产全覆盖，进一步完善监督检查计划，形成监管合力。

3.完善支撑体系，形成相关管理手册

重点围绕新《安全生产法》“强化政府监管督察职责，落实企业主体责任”基本要求，结合青浦建设和管理委员会各科室实际需求，编写顶层层级的相关意见（定事）、办法（定责）及支撑抓手（定标准），促使青浦建设及交通领域的“双重预防”体系有序推进形成，促进青浦建管委现有风险防控体系的补充和完善，加强安全生产监管新思路、新方法、新手段。

4.指导信息化模块建设，实现监管综合统控

为搭建“双重预防”数据监管综合管理模块提供指导性建议，通过平台进一步挖掘风险数据的价值，落地风险汇总及管理手册，实现对风险数据进行有效性归类，确保对应职能部门的可实施性管理监控、统一管理。通过信息化提升部门间业务协同效率、数据权限管理水平、信息共享同步、应急预案与处理等。

5.搭建评估体系，落实风险管控保单

制定符合青浦区建设和管理委员会业务特征、管理特点、时代特色的专项评估技术、办法、流程，形成闭环监督管理抓手，在青浦建设和管理委员会的指导下，引导第三方社会力量进入安全生产管理督察，组织开展相关评估活动，形成风险管理保单，形成量化、可视化的评估结果，做到驱动防控，分担风险，促进恢复，实现政府、保险公司、投保方“三赢”效果。为后期《青浦区建设交通领域安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系建设》的编制和青浦区建设交通领域生产安全可持续发展打下基础。

三、特色亮点

1.以“五个一”理论为基础，加强“双重预防体系顶层设计”建设。为青浦区建设及交通委员会提供切实可行的指导意见、简洁高效的管理方法、全领域的监管检查思路，实现对重点行业、领域安全工作实施统筹、协调、指导。协助建立和完善安全生产监管体系、责任制度和巡查制度，提升青浦区建设及交通委员会各科室的安全生产监督管理有关工作，加强安全生产监管力量建设，提升对本行政区域或者管理区域内安全生产状况监督检查深度、广度、力度、完成度，协助有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

2、围绕领导重视、思想统一、责任落实和组织保障等层面，明确政府监管督察，生产经营场所为安全生产责任主体，确立监管目标及主要任务、完善监察措施及实施路径、提升监管工作效率及方法。

以“五个一“理论为指导，建立双重预防体系安全风险点汇总。提升对重大、重点事故（事件）风险防控的全方位监督能力和科学化管理水平，精准施策。将重点围绕青浦区建设及交通领域内频发、多发、高发的灾害事故（自然灾害+事故灾难），精准摸清重大风险的全要素信息，做到重大风险底数清，结合城市地理信息系统、气象系统、应急力量信息系统等构成青浦区安全风险地图，分析形成机理，提炼政府监管、监察、管控重点，形成专项对策。

针对青浦区城市各级各类风险防范与应急管理主体，完善青浦区建设及交通领域各科室在风险发现、评估标准、管控措施、信息传输、响应应对等方面机制，形成工作管理操作手册。编写相关意见、指导手册、管理条例等文件，推进管理标准化，推进闭环、消项管理。加强交通、港航、公路、地下空间、燃气等重点领域及新业态风险的政府监督检查，推进风险管理信息化、图斑化、精准化，为将来数字化及数据库的顺利实现打下基础，降低后期数字建设成本。

在《青浦区建设交通领域安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系建设》的基础之上，通过数字化赋能，为信息化模块建设提供指导意见。同步围绕“数据化观、信息化管、智能化防、智慧化统、现代化救”提出对策、路径及建议。