各镇人民政府、街道办事处，区政府各委、办、局，各区管公司：

现将《青浦区土地资源保护和利用“十三五”规划》印发给你们，请按照执行。  

 

上海市青浦区人民政府 

2016年12月13日   

青浦区土地资源保护和利用“十三五”规划

   “十三五”是青浦区加快转变土地资源利用方式和深化土地资源改革的关键时期，青浦区处于上海东西向城市发展主轴线和嘉青松西翼新城轴线的交汇处，对于推动上海市城市空间转型具有先行示范意义。科学编制土地资源利用和保护“十三五”规划，对促进青浦区土地事业发展，增强经济社会全面协调可持续发展的保障能力具有重大意义。在总结“十二五”时期土地资源利用和保护情况，分析当前面临形势的基础上，本着保护和合理利用土地资源并重的原则，制定本规划。 

（一）耕地和基本农田保护工作稳步推进

严控新增建设占用耕地，切实落实耕地占补平衡制度，积极开展土地整理复垦工作；完成2013-2015年区镇耕保责任目标签约，开展乡镇人民政府耕地保护责任目标考核工作，落实耕地保护责任；通过划定永久基本农田，锁定本区未来农业生产空间，聚焦设施粮田、设施菜田建设以及耕地保护的综合性引导、补偿、监管政策，最大限度地保障本市粮食、蔬菜综合生产能力。截止2015年，青浦区共设立50块标志牌，涉及11个街镇。标志牌数量位于全市第二（仅次于崇明）。

耕地质量方面，耕地质量总体保持不变，略有所提升。2014年青浦区的经济等主要分布在5～7等之间，青浦区的耕地经济等别中，以6等为最多，面积为 15080公顷 ，占87%。

（二）土地节约集约利用水平得到提升

 “十二五”期间，青浦区规划和土地管理局深入贯彻落实节约集约用地要求，与青浦区农业委员会、青浦区财政局等部门联合出台了《上海市青浦区农业委员会、青浦区规划和土地管理局关于加强我区土地复垦管理工作的通知》（青农委〔2012〕75号）、《青浦区土地整理复垦项目立项和占补平衡指标结算及有偿调剂实施办法的通知》（青府办〔2013〕42号）、《关于青浦区集建区外现状建设用地减量化工作实施方案的通知》（青府办〔2014〕57号）和《关于青浦区工业用地全生命周期管理实施细则的通知》（青府办发〔2014〕71号）等节约集约用地规范性文件。开展了郊野单元规划编制和郊野公园编制和实施工作，有效推进了建设用地减量化工作；积极配合土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本管理策略制定青浦区存量规划；通过建立土地全生命周期管理制度和存量工业用地盘活实施办法，构建紧凑型、节约型用地标准体系，鼓励土地立体开发和复合利用等措施，有效地促进了青浦区建设用地节约集约水平的进一步提高。全区生产总值年均增长12%（全市平均11.63%），2014年实现生产总值827.4亿元。另外，青浦“一园三区”工业用地产出强度均高于青浦区平均水平且整体产出接近全市平均水平。

通过三线管控，区内92%的新增城镇工矿用地位于集建区内，全部新增工业用地位于工业区块内。有效促进了城市集中建设和产业集聚发展。

（三）城市生态网络基本构建

十二五期间，青浦区一方面通过规划设定国土生态网络屏障，对生态网络空间内的土地进行严格管控，发挥生态服务价值；另一方面充分发挥湿地的生态功能，打造“水城融合”、人与自然和谐共融的国际大都市现代化郊区城镇和具有江南历史文化和环境特色的生态型水乡都市。青浦区城市人均公共绿地面积从2009年的 19.3平方米 增加到2014年的 20.8平方米 ，城市绿化覆盖率也从2009年的31%增加到2014年的38.0%。基本形成了“环、楔、廊、园、林”的绿地格局，已建成拦路港水源涵养林、太浦河水源涵养林、泖河水源涵养林和大蒸塘水源涵养林 1400公顷 ，G50和G15通道防护林 400公顷 ，有效地保护了黄浦江上游水质，构建了区间的生态廊道。

（四）土地制度建设进一步完善

“十二五”期间，按照市规划和国土资源管理局的计划预安排情况，结合青浦区实际情况，拟定产业项目、六类项目和基础设施项目的分配比例，并在年中按照执行情况予以适当调整，确保年度新增建设用地指标切实用好；土地储备出让工作的总体目标是做到“储备有量、出让有序”。在综合考虑宏观政策、资金平衡、指标控制、拆迁难易、规划覆盖等多方因素的基础上进行制定；破解土地资源瓶颈的出路在于盘活存量，重点是处置闲置土地，推进二次开发，激活低效用地，促进土地集约高效利用。对全区已出让的土地按照产业用地、六类用地和公共设施用地进行分类统计，做到“一地一档”，对未按合同推进的项目，在摸清具体原因后制定出有针对性的措施。对于由于企业自身原因造成土地闲置或土地低效利用的，如屡次督促无效，在开征闲置费或政府收回土地的同时，把项目开发商例入“黑名单”，限制其再次拿地。工作中以改革创新的工作思路破解难题，不断提高规土管理的综合服务保障能力，对上多争取市局的政策支持、对下多服务建设单位、横向加强与各委办局的沟通联系，以形成工作合力，为我区经济社会发展提供强有力的保障。

二、“十三五”时期面临的形势和挑战

“十三五”是青浦经济社会的“黄金发展期”也是规划和土地管理的“矛盾凸显期”，如何正确处理好保护资源与保障发展的“两难”问题是迫在眉睫的重大课题。

（一）全国土地资源管理总体形势分析

耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均应划入基本农田，实行永久保护。

1、耕地与基本农田面临形势

2014年末，全国耕地面积20.26亿亩，高于《纲要》确定的2020年18.05亿亩耕地保有量目标，但各省（区、市）的情况差异明显。国土资源部总体要求，各省（区、市）永久基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护；同时与调整后的耕地保有量目标做好协调。各省通过上一轮土地利用总体规划调整完善后（即十三五规划期内），全国基本农田保护面积稳定在15.46亿亩，占耕地保有量的82.9%，高于基本农田保护条例要求。

2、建设用地规划实施和调整情况

2014年底，全国规划新增建设用地指标已使用87%，快于规划安排进度。城乡建设用地指标已突破规划目标。农村居民点用地规划安排规划期减少58万公顷，但实际新增56万公顷。城镇工矿用地空间尚有一定剩余。但区域差异较大，部分地区已接近或突破规划目标。

3、促进全域土地利用结构和布局优化

在耕地、基本农田、建设用地规模三项指标的约束下，因地制宜调整其他各类用地布局，统筹平衡、合理确定其他12项规划指标。

突出重要生态空间的保护，严格保护河流、湖泊、山峦、草原及自然保护区等自然生态用地，禁止占用重要湿地、湿地自然保护区和湿地公园。

合理安排生产、生活、生态用地空间，引导人口、产业和要素合理流动，促进形成绿色、低碳、宜居的美丽国土。

（二）上海市经济社会发展与土地资源管理总体形势分析

1、创新驱动发展需要通过土地利用结构优化促进转型发展，提升城市可持续发展能力

随着世界经济步入“大调整”与“大过渡”时期，我国经济正向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入增速阶段性回落的新常态时期，呈现出“四个转向”的发展特点——正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。面对新常态下环境承载能力已经达到或接近上限的现状，以及伴随经济放缓出现的土地供需变化、土地管理区域分化、节约集约用地与粗放浪费用地呈胶着状态的新情况，围绕“建设生态宜居现代化新青浦”的奋斗目标和“四个新突破，四个新体系”的具体目标，通过土地利用结构和方式的转型促进产业结构调整和城市功能完善，促进经济社会转型发展，实现社会经济的可持续发展。

2、落实国家及上海战略、提升城市魅力，需要通过土地资源的合理配置与优化，提升城市竞争力

中央经济工作会议确定2015年区域经济发展路线图，要重点推进“一带一路”（即“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”）、京津冀协同发展和长江经济带三大战略的实施。国家战略部署以及上海2040年努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市长远目标的实现，势必在土地利用方面提出更高要求，青浦应提高站位，通过土地资源的合理配置与优化，提升城市竞争力。

3、促进新型城镇化和加强生态文明建设，需要通过土地资源的合理配置与优化，提升城市魅力

新型城镇化是以人为核心的城镇化，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出了五大发展目标，即城镇化水平和质量稳步提升、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城镇化体制机制不断完善。党的十八届三中全会提出建立生态文明制度，上海市政府在《关于编制上海新一轮城市总体规划指导意见》中，明确将“突出生态优先的发展底线，推进基本生态网络和体系建设”作为城市未来发展的基本导向。新型城镇化并非简单的“圈地造城”，快速城镇化进程中暴露出耕地面积减少与利用效率低下并存，城市空间利用呈现低密度、分散化的倾向，建设用地规模扩张，城市土地闲置和粗放利用等土地问题以及生态用地规模和布局不尽合理之处，都要通过土地资源合理配置与优化的途径来解决，从而推进新型城镇化和生态文明建设，提升城市魅力。

在新形势下，青浦区土地资源利用与保护工作既面临严峻挑战，也面临难得机遇。“十三五”期间，青浦区土地资源利用与保护要以此为契机，坚持在保护中开发、在开发中保护，在保护耕地和基本农田、提升资源环境承载力的前提下，着力转变土地利用方式，合理利用土地资源，在土地利用、规划理念、规划方法和实施政策等方面进行创新，打造特色魅力青浦。

（三）青浦区社会经济发展形势分析

青浦区作为上海市的水源地及文化起源地，在生态建设、文化保护等方面，素来具有突出优势。但由于其东西向带型的城市格局，青东、新城、青西三大板块之间存在显著的发展差异。青浦区应当继续坚持、贯彻“绿色青浦”的发展定位，以生态环境作为核心竞争力，全面深度地参与上海市全球城市的建设。通过安全优先的绿色生态格局、多元可持续的产业动力、品质化的城市环境等策略，实现“绿色青浦”的建设。

1、青浦区经济发展格局分析

青浦新城城区，是区域的政治、经济、文化中心；主要包括现青浦城区、向西延伸区域和朱家角镇区，是具有50万人口规模、功能完善的滨水城区，重点发展商业、房地产居住业和城市服务业。

青浦区是上海西郊重要的休闲旅游度假基地，是具有江南历史文化和环境特色的生态型水乡都市，上海郊区的现代农业基地和先进制造业基地，上海的水源保护地。青浦区区域规划纲要对青浦区总体布局结构进行了明确，提出随着虹桥商务区、中国博览会综合体、轨道交通17号线、新城的建设，以及《淀山湖中长期发展规划》批准对青西地区所带来的发展契机，今后一段时间内青浦将迎来一波建设的高峰期。

2、青浦城乡统筹与城市空间联动发展

青浦区城乡关系上，注重城乡一体，打破城乡壁垒，强化基础设施和公共服务设施的城乡一体化建设。城市建设中，注重产城融合，完善中心体系，强化设施能级提升，加强宜居城市建设，注重乡村特色塑造，构建特色的城乡环境。青浦区以功能区域和基础设施为带动，深化政策扶持体系、基础设施建设管理、集体经济组织产权、土地承包经营权流转等重点改革，大力推进新型城镇、美丽乡村建设和全面加强“三农”工作等三年行动计划，城乡整体发展水平不断提升。

3、青浦生态格局优化与城镇扩展有序发展   

青浦区是全国首批45个水生态文明城市建设试点之一，也是上海市唯一的试点区县。同时，青浦的环境建设工作也持续努力，环境品质持续提升，2015全年空气质量指数（AQI）优良率60.8%，空气污染指数API优良率为98.6%；水面率18.6%，高居上海各区县之首；2015年绿化覆盖率40.5%，高于全市平均水平；同时，青浦区也正在积极创建环保部评定的国家生态示范区、国家旅游局评定的国家级生态旅游示范区。可以说，近年来青浦区在生态环境保护、水源保护方面，已经取得一定的成绩。

近年来青浦区在油墩港和沪青平公路两侧建设了公益林地，形成了两条线性的生态走廊，连通区域内的生态片区。已建成拦路港水源涵养林、太浦河水源涵养林、泖河水源涵养林和大蒸塘水源涵养林 1400公顷 ，G50和G15通道防护林 400公顷 ，有效地保护了黄浦江上游水质，构建了区间的生态廊道。

（四）青浦区土地资源管理面临的挑战

青浦面临着长三角一体化发展、虹桥商务区建设、新城建设等一系列发展机遇。随着轨道交通17号线规划的尘埃落定和“一城两翼”功能格局的日益显现，青浦的经济社会进入快速转型发展时期，并带来了旺盛的土地需求，资源环境约束的问题加剧。为了适应经济社会环境的新形势、新要求，需要对现行土地利用总体规划进行评估及适当调整，以保证其实施效果与经济社会发展的适应程度。

1、建设用地总规模已逼至天花板，建设用地空间分布不合理。

根据2014年现状层数据，全区建设用地总规模达到235平方公里，现状建设用地总规模已超出规划天花板，净增发展空间严重不足。 且现状建设用地布局不尽合理，大量现状建设用地散落集中建设区外，而集中建设区内现状建设用地面积距离规划建设用地面积尚有29平方公里。

2、集中建设区内外建设用地增减缺乏联动机制。

2010-2014年，集建区内新增建设用地18平方公里，集建区外建设用地同步增加10平方公里，建设用地总规模增长28平方公里（数据来源于2014年底现状层）。由于尚未实现集中建设区内新增建设用地与集中建设区外建设用地减量化挂钩，集中建设区内外存在双增长现象，导致建设用地总规模持续快速增长，逼近天花板。

3、工业用地集聚度不高，布局向集建区外分散。

2014年，“104区块”内工业用地面积占全区工业用地比例为47%，集聚度低于全市郊区县平均水平（49%）；“195区域”内工业用地面积占比为19%， “198区域”内工业用地面积占比高达33%，而且，每年呈上升趋势。

4、工业用地利用绩效相对偏低，与同类区域相比差距较大。

青浦区建设用地地均GDP和工业用地地均工业总产值分别为1.07亿元/km²和20亿元/km²，低于全市郊区县平均水平（2.96亿元/km²和32亿元/km²）；与江苏省昆山市（3.15亿元/km²和76亿元/km²）等同类城市相比，差距较大。

5、基本农田机动指标剩余不足，需调整补划。

2012年全区使用基本农田机动指标253亩，2013年使用基本农田机动指标106亩，2014年使用基本农田机动指标50亩，2015年一年使用机动指标229亩，截止到2015年底，青浦区机动指标仅剩62亩，亟需通过规划评估修改，调整补划基本农田，以预留腾挪空间。否则根本无法满足未来青浦区郊野公园建设、集建区外市政交通、农民建房、农村民生、生态旅游等项目建设的需要。

三、指导思想和基本原则

（一）指导思想

全面贯彻党的十八大、十八届三中全会、四中全会和中央城镇化工作会议精神，按照当好改革开放排头兵和科学发展先行者的要求，明确上海土地资源利用和保护的目标和方向，以“提升城乡发展一体化综合水平”为主线，围绕“土地资源紧约束”的特点，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持底线思维，坚持“五量调控”的土地新政，坚持生态优先，着力通过土地利用方式的转变，促进经济社会发展的转型，促进经济、社会、文化、环境、民生五位一体和谐发展。

（二）基本原则

1、坚持“底线思维”

现有条件下，单纯依靠大流通市场的调节还难以很好的解决上海市农副产品安全供给问题。为此，上海各区县必须继续强化落实耕地保护，通过强化农业科技支撑保障，推进农业适度规模经营，提高农业生产组织化水平等方式，确保耕地的产出，满足上海市对农副产品的部分需求。作为全国经济最发达的区域之一，上海市的生态供应量远不能满足其生态需求量，这就要求青浦区进行农业的合理调整，优化农业结构，发展生态功能强的农业类型，对已有生态用地进行功能提升。实现农业持续稳定发展，只有加快推进农业现代化，从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来，要以整建制创建国家现代农业示范区的建设目标要求，提升上海市农业的农产品质量安全和农业环保水平、可持续发展水平、科技推广水平、经营管理水平、农业产出水平，提高对农业的支持水平和物质装备水平。

强化永久基本农田保护，加强生态安全网络建设，严控建设用地无序扩张和蔓延，将“新三线”（即永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界）作为规划编制和管理的底线约束。

2、坚持“五量调控”

土地利用将贯彻“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总体要求，青浦区锁定规划建设用地总规模不超过228平方公里（按照青浦区政府报市规土局函扣除负增长2平方公里后为226平方公里），推动空间利用模式的全面转型和土地利用方式的根本性转变，构建宜居紧凑的生活空间、集约高效的生产空间和绿色怡人的生态空间。为了适应这种根本性转变，更新整治需要更加着力广域空间统筹、合理确定用地结构、优化开发利用格局；需要更加着力建设用地的多功能混合利用、农林水地的复合利用、交通和土地利用的有机耦合；需要更加着力以产城融合、功能提升为导向，有序推进存量用地升级转型，探索渐进式、精细化、智慧化的发展模式。重点聚焦建设用地结构和布局的优化，促进存量建设用地盘活利用，强化土地利用质量，探索通过土地利用方式的转变实现经济社会发展的转型。

3、坚持“生态优先”

自党的十八对“五位一体”的战略高度作出生态文明建设的全面部署以来，生态文明建设在全国各地受到前所未有的重视，上海市作为经济和生态文明建设的先锋城市，也步入了生态文明建设的新时期。而上海土地资源有限，未来社会经济发展的土地需求与生态用地需求的冲突不可避免，生态用地面积未来增长潜力有限。所以，上海市生态用地规划的重点应遵循“扩大规模、优化结构、提升质量、加强落实”的十六字方针（“扩量提质、优化落实”），即本轮生态用地规划不仅要落实各类生态用地的面积数量，还要落实不同质量等级的土地面积。从而，构建立体化生态体系，打造绿色化美丽青浦。

四、规划思路和主要调控指标

十二五规划实施期间，全区经济实力不断增强，全区生产总值年均增长8.3%，高于全市平均水平，全区经济结构不断优化，三产比重不断提高，表明青浦区经济在转型发展且取得了显著成效，初步形成了以“一园三区”和“三区一圈”为代表的先进制造业、现代服务业发展格局。综合未来五年发展环境、阶段性特征和基础条件，青浦区规划“十三五”时期，全区经济继续保持中高速增长，转型升级取得重要突破，城市功能不断完善，城市品质稳步提升，基本公共服务能力继续增强，形成城乡发展一体化新格局，全面建成更高水平的小康社会，基本建成生态宜居的现代化新青浦。强化永久基本农田保护，提升水土环境质量，加强生态安全网络建设，优化城乡土地利用结构和空间布局，促进城乡区域统筹发展，全面构建土地节约集约利用的新格局，实现“底线约束、节约集约、生态和谐”的总体发展目标。

青浦区现行区级土地利用总体规划和城市开发边界及基本农田现状和规划情况见下表。

表1《 青浦区级土地利用总体规划（2010-2020）》主要调控指标表

                单位：公顷

 

表2 《 青浦区级土地利用总体规划（2010-2020）》调整完善建设用地指标表

单位：公顷

备注：青浦区土地利用总体规划调整完善工作主要是对2020年以内（即十三五规划时期内）各项核心指标进行梳理完善，因调整完善工作正在开展，后续可能会涉及指标调整，最终指标分解以《青浦区土地利用总体规划调整完善（2010-2020）》上报稿为准。

表3 《 青浦区级土地利用总体规划（2010-2020）》调整完善基本农田指标表

单位：万亩

镇名	原保护任务		调整完善后基本农田（2020年）
		原A类基本农田	A类基本农田	B类基本农田	小计
赵巷镇	1.70	0.38	0.35	0.51	0.86
徐泾镇	0.60	0.31	0.31	0.11	0.41
华新镇	1.98	1.15	1.11	0.18	1.29
重固镇	1.92	1.43	1.44	0.15	1.59
白鹤镇	4.67	3.61	3.52	0.23	3.75
朱家角镇	5.90	3.07	3.10	1.01	4.11
金泽镇	8.19	3.13	3.15	2.90	6.05
练塘镇	8.62	4.83	4.94	1.73	6.66
夏阳街道	2.00	0.89	0.87	0.29	1.16
香花桥街道	2.21	1.56	1.56	0.31	1.87
盈浦街道	0.36	0.22	0.22	0.03	0.25
合计	38.15	20.58	20.58	7.42	28.00

（一）     耕地和基本农田保护控制指标

耕地数量上， 2010-2014年期间新增建设用地占用耕地1.82万亩，2014年底，青浦区现状耕地面积35 万亩， 比2009年减少0.28万亩。

 基本农田数量上，严格按照三线管控，保证了基本农田数量不低于保护任务。全区规划划定基本农田保护地块总面积38.15万亩，以2011年底版校核后入大机实际管控基本农田37.92万亩，预留基本农田机动指标700亩，2015年底机动指标额度仅剩62亩。

（二）     建设用地控制指标

2014年全区建设用地达到235平方公里（2014年底总规现状底版），总建设规模已超出天花板。从规划角度，2015-2020年现行规划确定的新增空间尚剩余25平方公里，但净增指标严重不足。按照规划至2020年建设用地总规模228平方公里（按照青浦区政府报市规土局函扣除负增长2平方公里后为226平方公里），截至2020年，青浦区减量化目标为19.3平方公里，因此未来全区使用新增空间须以减量化为前提使用。在锁定建设用地总量前提下，通过存量用地转型优化，积极审慎控制生产用地，高度负责保障生活用地，挖掘潜力扩大生态用地。

（三）土地集约利用调控指标

规划实施期间，全区土地利用绩效显著上升，2014年青浦区建设用地产出效率（二三产GDP/建设用地）为3.26亿元/平方公里，较2010年上升了19.16%。与其他区县相比，青浦区建设用地产出效率及其年度增幅处于中等偏下水平（郊区县第5位），与全市平均水平6.73亿元/平方公里存在一定差距，须通过提升产业能级、退出淘汰低效企业进一步促进土地利用绩效的提高。各镇（街道）中由于香花桥街道是青浦工业园区所在地，工业用地地均工业总产值最高，达37.69亿元/平方公里。青浦区工业经济快速发展对土地的需求日益旺盛，对青浦区工业用地综合容积率进行分析，根据市局工业宗地数据，青浦区工业宗地综合容积率为0.48，与其它各区县相比，处于中等偏下水平（位于郊区县第5位），与上海市平均水平尚有一定差距。今后可建立以容积率为核心的技术指标体系，指导工业用地的使用，积极探索通过用地容积率等多种杠杆，提高土地利用效益，推进土地集约节约用地之路。

在土地开发利用格局上，以永久基本农田和生态保护红线为底线约束，保障生态基底和粮食安全，严格控制城市建设用地的无序蔓延，构建“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间格局，形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系。

五、重点任务

（一）耕地和生态空间保护

1、规划目标

根据土地适宜性评价，“宜林则林、宜绿则绿、宜耕则耕”，充分挖掘潜力扩大生态用地，释放生态用地空间，锚固青浦区未来生态战略空间，确保生态用地“只增不减”，并与未来城市整体空间格局相协调，大力推进生态文明建设，不断提升城市生态宜居品质，构建城市生态安全格局。

2、主要任务

十三五期间，坚持“绿色青浦”的发展导向，以生态环境和创新要素作为核心竞争力，建设成为大上海都市区和长三角城市群的综合性节点地区。锚固生态格局，合理划定城市开发边界，坚持绿色导向，服务业转型和制造业升级并重，注重城乡一体，打破城乡壁垒，构建新型城乡关系，注重产城融合，完善中心体系，强化设施能级提升，注重乡村特色塑造，构建特色城乡环境。

加强生态体系建设。《上海市基本生态网络规划》对青浦区基本生态网络的规划布局：（1）外环绿带：外环两侧大约 100米 的范围。（2）市级生态廊道：青松生态走廊、嘉青生态走廊。（3）市级生态保育区：黄浦江上游生态保育区、青浦生态保育区。（4）区级生态间隔带：包括油墩港绿带、沪青平公路绿带、新通波塘绿带、朱枫公路绿带、淀山湖大道绿带。十三五期间重点建设青浦新城沿318国道的“绿廊”和沿淀浦河的“碧水”游览通道，推进“碧水”工程，积极开展淀山湖及周边水系的综合整治，完善环淀山湖地区的景观建设，加快“绿廊”建设，进一步推进生态林、涵养林和景观绿廊的建设。在整个区域内沿油墩港、沪青平公路南面建立二条生态环境控制走廊，并结合农业生产区域的保护与建设，构筑青浦区网络化的整体环境保护体系。

严格保护耕地和基本农田。2020年底全区基本农田保护任务37.85万亩；以青浦区2020年陆地森林覆盖率达18%、绿化覆盖率达41.4%为目标，青浦区作为上海市主要生态保护区，生态保护压力较大，十三五期间，应重点加强市域生态基底保护，形成“水绿交融、宜居宜游”的生态空间节点，构建上海市总体生态格局。围绕耕地保护目标，根据签订的耕地保护责任书，层层落实保护责任，确保耕地保护底线不突破；加强耕地质量等级管理，强化耕地保护动态监管和年度考核；加强基本农田建档立册入库工作，通过划定永久基本农田保护区、片、块，加大基本农田保护的管控力度；加大高标准基本农田建设力度，严格设施农用地建设管理，落实事中和事后监管。

长期以来，青浦区淀山湖地区按照国家太湖流域治理和上海水资源保护的要求，市、区两级政府高度重视该地区的环境保护，投入大量资金保护和治理该地区的生态环境和水资源，并对区域开发建设进行了十分严格的限制，经济社会发展水平整体远落后于周边地区，严重影响该区域生态保护的主动性和积极性。《淀山湖地区中长期发展规划》2013年7月获上海市政府批复同意，金泽水库已全面开工建设，淀山湖地区将实施更严格的水源保护制度。因此亟需通过探索建立横向的生态补偿制度，以及市场化的生态补偿机制，改善当地民生，提高生态环境保护的主动性和积极性。

（二）集建区外减量化及土壤修复

1、规划目标

在资源紧约束背景下，按照“五量调控”要求，通过城市更新和土地整治盘活利用存量建设用地，对集中建设区外现状建设用地实行“减量化”，结合本轮青浦区土地利用总体规划调整完善梳理工作，截止到十三五期末，青浦区各镇减量化任务合计19.28平方公里，规划期间优化建设用地结构和布局。青浦区近年来积极推进土地整理复垦工作，为此，切实加强土地复垦耕地质量的监管，确保复垦耕地质量，开展耕地质量验收，提高土壤检测水平等工作迫在眉睫。

2、主要任务

加强规划引导与整合作用，指导减量化工作。结合土地整治规划、郊野单元规划、村庄规划等专项规划编制，合理确定集中建设区外建设用地减量化重点区域、范围和减量化目标，充分依托土地综合整治平台，有效盘活农村低效、闲置建设用地，重点实施“198区域”工业用地复垦，推进集中建设区外建设用地减量化工作。十二五期末青浦区启动了21个村庄规划的编制工作，并配合青浦区水利等部门开展了淀山湖防洪大堤及湖滨生态修复工程等规划项目。

加大集中建设区外建设用地增减关联力度。乡镇年度计划分解量与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联，实现先拆后建，拆建适度分离，多拆少建，灵活调控进度。 十二五期末青浦区规土局制定出台了《青浦区集建区外现状建设用地减量化工作实施意见（试行）》，成为指导全区减量化工作开展的重要依据。下一步将围绕加强土地节约集约利用、推动土地二次开发制定相关的实施方案。

节约生态资源，修复土地健康，推行绿色土地整治。建构绿色土地整治模式，最大限度的节约资源和创造生态环境绩效，通过对受污染和损害的土地通过绿色无污染可持续的土壤修复模式对其进行改造。2015年底，对金泽水库土壤进行土壤剥离再造耕地的模式值得后续借鉴，在后续减量化工作的落实中，对受污染或损害的土壤进行修复时，除了考虑基础的物理修复和化学修复，对修复后的土壤耕作层质量进行了专门资质的单位对其进行检测，金泽水库工程土壤剥离进行了清表、剥离、存储、运输、回填再利用等诸项工作，对400亩耕地实施了耕作层剥离，这些剥离出来的优质土壤，将用于水库附近的建设用地复垦、中低产田改造等。

青浦区农委在2016年7月出台了《关于加强本区土地整理复垦耕地质量管理的意见》，明确在土地复垦过程中，首先编制制定复垦方案，明确复垦区域土地现状以及复垦后土地标高、田块平整度及灌排标准等；其次加强源头管理，即整理复垦土地质量好坏的关键土壤来源，并提供有资质的检测机构出具的土壤检测报告；再次强化全程监管并开展耕地质量验收，项目完成后，在区规土局组织对复垦项目总体验收之前，由区农委对复垦区域的土壤质量、土层厚度、沟路渠配套等工程进行验收。

（三）低效工业用地转型

1、规划目标

力争在十三五规划期间建设用地规模得以有效控制，保证新增建设用地规模逐年递减，低效和闲置建设用地进一步减少，建设用地绩效水平显著提高，依据《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办[2014]25号），推进青浦区存量工业用地整体转型或零星开发、推进低效用地的再开发利用，使合理发展用地需求得到有效保障。

2.主要任务

促进存量工业用地转型升级。青浦区工业用地集聚度不高，全区位于104产业区块内的工业用地占比46%，低于全市平均水平49%，195、198工业用地仍占有较大比重。规划期间结合青浦区工业用地集聚度和产出水平偏低的现状，积极研究制定存量工业用地转型专项规划和年度实施计划，综合采取土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型等方式，引导工业用地转型发展，提高工业用地利用强度和产出效益，促进产城融合。

严格产业准入要求，实行“有进有出”。青浦区工业用地集聚程度不高，104个工业区块、规划集中建设区内104个工业区块外现状工业用地（约 195 km 2，简称“195”区域）和规划集中建设区外现状工业用地（约 198 km 2，简称“198”区域）的面积相对比例为48：21：31，其中198区域的工业总产值占比不到10%。

新增工业用地主要落地104区块，同时加快104区块产业淘汰和升级改造力度，重点引进和扶持发展战略性新兴产业、先进制造业，积极淘汰高污染、高能耗、高危险、低效益的工业企业，通过“有进有出”动态调整方式，促进104区块产业结构调整、产业功能集聚和产业用地布局优化。“195区域”原则不再新增工业用地，通过转型升级，提高存量工业用地产业能级；支持工业用地转型为生产性服务业和城镇基础设施、公共服务设施、公共绿地等公益性用地。 “198区域”工业用地严格实施土地整治复垦，实现建设用地尤其是低效工业用地减量化，有利于为城镇经济发展提供新增指标同时，促进产业集聚和布局优化。

全面实现工业用地全生命周期管理。以工业用地出让合同为平台，健全工业用地产业准入、综合绩效评估、土地使用权退出等机制，将项目建设投入、产出、节能、环保、本地就业等经济、社会、环境各要素纳入土地出让合同管理，对项目在用地期限内利用状况实施全要素全过程动态评估和监管，从源头遏制低效闲置工业用地的形成，全面提高工业用地利用效率，同时也为存量低效闲置工业用地处置提供有效措施。

加大闲置和违法处置力度，提高土地周转效率。严格按照《闲置土地处置办法》的规定，区分政府原因、企业原因或不可抗力等情形，采取差别化的处置方式，减少工业用地闲置现象。加大违法用地处置力度，特别是集中建设区以外的违法用地。加大事前监督力度，防止违法用地产生。

对农村建设用地土地集约利用而言，实施村庄有机更新制度。在尊重现存的传统文化与民俗风情、传承村庄业已形成的空间肌理和发展格局、满足社会经济发展需要等原则基础上，对村庄这一有机整体进行循序渐进式地更新。该模式应坚持扩大中心村，缩并自然村的适度集聚原则，走合理撤并、有序发展之路。具体地说，要运用规划和政策等调控手段，对中心村要扩大规模、深度配套、完善功能、提高档次，增强其集聚与服务功能。对于规模较小，自然、经济基础相对较差的村庄，建议整体搬迁，或实行严格的控制，采取不再规划、不再审批宅基地、基础设施不作深度配套等措施，促其逐步萎缩。坚持继承传统与现存农居文化以及优化居住社区的人文、景观环境相结合的原则。在传统民风习俗、相关政策及社会产业背景下形成的成熟而稳定的村落肌理及空间格局，虽然有其相当的合理性，却已经难以满足现代人对于物质和文化生活的需要。因此，对于现存的人居环境需作进一步的充实和完善。补充现代社区必备的教、文、体、卫、娱项目以及相关的基础设施等内容。结合当地传统与现实自然山水、生态环境打造独具特色的人居环境和村容村貌。

（四）土地市场建设

1、规划目标

充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高政府调控土地市场的能力和水平，逐步建立城乡统一的建设用地市场，建立统一、开放、竞争、有序的土地市场。

2、主要任务

积极探索集体经营性建设用地入市。根据国土资源部要求，按照“封闭运行、风险可控”的原则，按程序、分步骤审慎稳妥推进青浦区集体经营性建设用地入市试点工作。在符合规划和用途管制的前提下，参照试点做法，探索青浦区出让、租赁、入股等多种形式的农村集体经营性建设用地入市试点，形成兼顾国家、集体经济组织、农民的土地增值收益分配机制和公共利益平衡制度。

加强土地储备管理。依据土地利用总体规划和城市总体规划，合理编制年度土地储备计划，建立与土地供应之间的关联，掌握全市储备土地资源的动态情况，统筹安排中近期土地储备的规模、结构、布局、时序，加大土地收储工作的规划导向和统筹力度，实现土地储备工作法制化、程序化管理。

完善城市地价监测和地价更新制度。健全基准地价、区段地价、标定地价和地价指数为核心的国有建设用地价格监测与成果发布体系，完善“三价格一指数”的定期更新机制，继续加强城市地价监测与管理工作。建立工业用地和商办用地合理地价调节机制，研究20年等弹性年期的工业用地基准地价，优化商业、办公和研发总部部分区域的基准地价水平，提高工业用地价格。探索建立农村集体经营性建设用地基准地价体系，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

在未来的发展进程中，市场机制将更多的发挥对资源配置的决定性作用。市场机制的最重要特征是多变性和不确定性，以主观预期效用理论为指导的更新整治方案是无法实现的。现实中，城市的可持续发展将面临国际形势、人口变化、经济社会需求、公众诉求、重大项目和事件、重大风险和灾害等多种不确定性。城市更新中必须构建富有弹性的空间策略和发展机制，建成一个能应对不同情景和风险、具备弹性和恢复力的快速适应系统。未来城市发展需要更多的引入多情景分析的规划方法，深入分析重大项目、重大事件或者重要技术变革对城市空间结构和城乡发展所产生的影响等内容都将是更新整治面临的重大挑战。

（五）优化城乡空间布局

1、规划目标

借上海市城市总体规划修编契机， 通过青浦区新一轮土地利用总体规划修编，严格落实城乡建设用地空间四线管控措施，合理限制城市建设用地总规模、确定城镇增长边界和增长方向，优化城乡建设用地结构和布局。

2、主要任务

青东虹桥板块：整合青东各镇，强化西虹桥商务区功能集聚效应，推动华新、凤溪、徐泾传统产业的升级转型发展，集聚会展贸易、总部办公和商业消费等临空功能，强化创新功能和国际性功能的集聚和发展。

新城板块：强化总部办公、商业休闲等城市高端生产性服务和生活服务功能，提升城市服务品质和空间环境，结合北部产业园区的转型升级，实现产城融合发展。

青西环湖板块：依托淀山湖打造世界湖区，推动青西三镇联动发展，结合水乡自然生态环境、环湖三镇的古镇资源，强化发展旅游服务，休闲度假和文化创意等功能，实现地区转型发展，延伸创新研发、会议会展等生产性服务功能，提升整体板块的发展能级。

注重城乡一体，打破城乡壁垒，强化基础设施和公共服务设施的城乡一体化建设；城市建设中，注重产城融合，完善中心体系，强化设施能级提升，加强宜居城市建设；注重乡村特色塑造，构建特色的城乡环境。通过规划完善公共服务设施、生态空间规划，提高公共服务设施和生态空间总体规模及质量。优化建设用地布局，探索建立以公共交通为导向的城市发展模式，进一步优化轨道交通17号线沿线、青西和白鹤等地区的建设用地布局，保证轨道交通17号线周边区域和《淀山湖中长期发展规划》的发展设想落地，平衡区域发展。聚焦国家会展中心，加快推动会展业发展，发挥国家会展中心对区域内及全国相关产业的引领带动作用。

（六）土地资源管理信息化建设

1、规划目标

按照“一个平台、一套标准、一套规范、一支队伍”的总体原则，认真执行综合验收工作制度，加强部门之间协同，努力做到一次申请、统一受理、信息共享、同步办理、同时出证的工作目标。

2、主要任务

完成规土系统信息化建设顶层设计工作。在“全国领先、国际一流”的工作总目标下，建设全覆盖、全过程、全系统的信息综合应用平台，以信息化手段全面提升管理效率，实现信息数据的互联互通、资源共享，优化规土系统信息化建设的系统架构、互联方式、应用拓展，建立信息化管理的规程体系，服务上海智慧城市建设。

不断加强档案信息化建设。加强与市档案馆联系进行数字化处理工作。同时，继续做好对相关业务档案的整理归档工作，涵盖土地出让合同、建设用地批准书、土地预审、土地批次等。

（七）土地利用管理机制建设

1、规划目标

 建立基于城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线的土地利用“三线”管理体系和机制，通过农村土地管理制度改革，促进城乡一体化发展，建立土地利用管理长效机制。

2、主要任务

形成并落实“三线”管控方案，提升规划引导功能。

在推进新型城镇化、生态文明建设、建设用地“负增长”等重大发展战略下，科学划定“城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线”三条红线，并将此作为遏制城市无序蔓延、守牢底线的重要抓手，强化规划硬约束，锁定城市开发边界，优化城乡空间结构，促进城市开发建设布局的集聚和优化。

青浦区在负增长区域划定方案的基础上，结合分析十二五期间集建区建设用地使用剩余情况、人地关系，区域发展定位（轨道交通17号线、国家会展中心、淀山湖中长期发展规划）、区各委办调研发展设想，并考虑原生态农地区的从属以及现状河流使得规划区域破碎性等问题，划示有条件建设区和允许建设区。

扎实推进征收集体土地房屋补偿工作。紧紧围绕区政府提出的“2、3、6”总体工作目标（2年内全面完成119个存量基地征收补偿，3年内全面完成历史动迁过渡户安置，6个月内完成新开基地征收补偿），全面推进全区范围内征收补偿工作。协助区房屋土地征收补偿工作指挥部，通过搭建“1+11+x”的工作架构，推行“5+2”、“白加黑”的工作机制，建立“1基地1方案”、“一户一档”的工作模式，以组织、司法、行政三项工作为抓手，努力实现征收补偿安置工作“氛围更好、合力更强、运作更规范”的总体目标。严格人户认定管理，因地制宜推进宅基地盘活或退出工作，运用市场化机制引导鼓励农民自愿退出一户多宅、出租、空置的宅基地，探索建立宅基地有偿使用机制。

进一步推进农村地籍更新调查工作。农村地籍调查是农村宅基地及其上房屋登记发证的重要依据。十三五期间，继续完善青浦区各年度土地变更调查工作，对区内疑似地类变化的图斑进行现场核查，经过“三下两上”反复核实修改最终正式上报。继续启动农村地籍更新调查工作，并对《青浦区农村地籍更新调查实施方案》继续完善，确定试点村落实相关工作。

六、保障措施和推进机制

（一）加快推进制定地方土地利用规划实施条例

土地利用计划制定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、基本农田保护区划定和管理、土地开发整理、土地执法检查等，都必须依据土地利用总体规划。土地利用总体规划是土地利用管理的依据，重在制定，贵在实施，实施规划贯穿于土地利用管理工作的始终。《土地管理法》第三章对土地利用总体规划进行了规定，但是缺乏对土地利用总体规划具体实施的规定。在遵循国家法律法规的前提下，青浦区应制定操作性强的配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。

2014年3月，出台了《青浦区产业项目“闭环”管理工作方案》（青府办发【2014】37 号），积极开展土地源头招商，加强产业项目事前、事中、事后全过程管理，全力推动项目落地。以“三联动、九告知”为工作抓手，即：招商引资与征收补偿联动，做到“土地清”；招商引资与土地出让联动，做到“项目好”；行政审批与项目建设联动，做到“速度快”，有效形成源头把关、分段负责、前后衔接的项目“闭环”管理工作流程，不断提高项目招商质量，提升土地利用效率和效益，强化土地利用全生命周期管理。

（二）全面加大违法用地执法力度

违法用地反弹大、违法形式多样化是近年来区县违法用地出现的一些新特点。为此，青浦区规划和土地资源管理部门应采取健全土地执法监管体制，运用法律手段，进一步加大土地执法力度。

加强区县各部门之间的协调联动，形成土地执法的合力。尤其强化国土资源、纪监委、建设、工商、银行、水电煤配套等相关部门的协调运作，整合资源，在行政审批、贷款、供水供电供气等方面加强对违法用地行为的“围追堵截”，将其制止在萌芽状态。

加大工业用地闲置处置力度，严格按照《闲置土地处置办法》的规定，对于属于政府原因造成土地闲置的，要落实部门责任，限期处置，实施部门问责。对于非政府原因或非不可抗力造成土地闲置的，按规定征缴土地闲置费或收回土地使用权。

加大违法用地执法监察工作力度，严厉查处违法违规改变工业用地用途和违法建设行为。对于工业用地擅自改变用途的，责令限期改正违法行为，恢复工业用途。违法情节严重，规定限期内未完成整改的，出让人有权按约定解除出让合同，无偿收回土地使用权。

（三）采用诱导基金和财政补贴、税收优惠政策等调控手段

财政机制在土地利用规划实施中有着重要地位，政府可以按城市总体规划的要求，通过公共财政的预算拨款，直接投资兴建某些重要的城市设施，特别是城市重大基础设施和大型公共建筑设施。对规划中属于公益性的，主要由政府负担的项目要制定相应的中央和地方财政以及投资分担政策，属于竞争性的，主要通过市场机制付诸实施，政府可以采用引导、鼓励等政策。

针对不同类型的减量化地块，如宅基地和工矿仓储用地的复垦减量，可以考虑给与不同的指标奖励和财政补贴，加大各镇减量化积极性。同时，青浦区可以通过争取市级的土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩项目，利用市财政资金对一些急需改造搬迁的农村居民点和工业用地进行整治，整合多部门资金，推动青浦区减量化实施。

（四）建立土地管理的信息技术模式

结合“二调”后青浦土地年度变更调查数据，进一步核实土地规划数据，全面准确掌握土地“家底”，调整健全土地动态监管信息平台，为完成土地确权登记颁证和开展不动产登记管理奠定基础，不断完善上海市土地动态管理的规范化、科学化体系。

当前由于管理体系的历史原因，土地利用规划相关管理部门数据统计口径与分类体系存在很大差异，一定程度上影响了土地管理的效率。在现实的土地管理中，由于历史登记或者人为等多种原因，实际用途和地籍登记不一致的情况时有发生。这时是按照实际用途还是按照地籍登记数据进行管理，需要论证是否现状用途合理、合规，而不是简单提出认定依据。因此，青浦区应当借助大机系统，在大数据模式下，提出实际用途地籍登记不符的数据修改机制并反馈给市规土部门，以方便区县的实际操作。

（五）严格执行耕地保护责任制，落实规划实施的奖惩机制

落实规划实施的考核和奖惩机制将规划实施情况纳入青浦区领导干部政绩考核的路径（如就土地利用总体规划和年度计划的执行情况建立百分倒扣制、奖励加分制相结合的考核制度等）；研究建立土地整理、增减挂钩项目的奖惩机制，制定具体奖惩方式和力度的框架体系。

在土地节约集约利用考核评价体系中，加大资源消耗等指标权重，将节约集约用地的约束性指标纳入全区经济社会发展综合评价体系，列入区县领导班子和领导干部政绩考核。对节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反节约集约用地政策的，进行通报批评、限期整改、责任追究。

七、附图

    1、青浦区土地利用现状图（2014年）；

    2、青浦区十二五时期土地利用变化情况图；

    3、青浦区十二五时期土地规划管控情况分析图；

    4、青浦区十二五时期集建区内规划执行情况分析图；

    5、青浦区“新三线”划定成果图；

    6、青浦区十三五时期规划基本农田示意图。