各镇人民政府、街道办事处，区政府各委、办、局，各有关单位：

经区政府同意，现将《青浦区自然资源利用和保护“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市青浦区人民政府办公室

2022年3月3日

青浦区自然资源利用和保护“十四五”规划

“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，上海以全面强化“四大功能”、建设“五个中心”提升城市能级和核心竞争力。青浦区既要把握国际国内大局大势，落实中央和市委市政府要求，奋力开创高质量发展、高品质生活、高效能治理新局面，也要抓住重大战略任务落地叠加的重大历史机遇，深入推动“一城两翼”战略布局，以资源利用方式转变促进经济发展方式转型，以资源利用结构调整推动产业结构优化升级，切实提高自然资源利用与保护工作对经济社会可持续发展的保障和服务能力。

在总结“十三五”时期自然资源利用和保护情况、分析当前形势基础上，根据《上海市青浦区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，制定本规划。

一、“十三五”期间自然资源利用与保护回顾

（一）规划引领作用不断加强

“十三五”期间青浦区自然资源利用与保护工作中充分衔接上位规划要求，落实上级下达的各项主要控制指标，至2020年，全区完成了永久基本农田保护面积不低于28.21万亩、建设用地总规模不超过228.8平方公里的规划目标。青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）已编制完成，并获上海市人民政府正式批复。各街镇总体规划暨土地利用总体规划和郊野单元规划全部编制完成。

（二）耕地和永久基本农田保护得到有力保障

全面完成部管永久基本农田划定工作，确保城市周边永久基本农田数量，并通过原国土资源部和农业部验收。全区共划定永久基本农田28.21万亩，其中城市周边划定永久基本农田19.37万亩，实现了“划足、划优、划实”的目标。完成农业“三区”划定工作，全区共划定粮食生产功能区8.1万亩，蔬菜生产保护区6.8万亩，特色农产品优势区0.8万亩。严格落实耕地和永久基本农田保护责任，持续推进土地整治,增加补充耕地面积，强化永久基本农田利用变化情况监测监管。

（三）生态空间建设取得明显成效

“十三五”期间，配合完成金泽水库建设，全面完成饮用水水源二级保护区内工业企业关闭清拆，全面完成第二轮太湖流域水环境治理，结合苏四期水环境治理实施骨干河道整治工程。全区完成重点生态廊道6条（片）11372亩建设任务。推进清洁能源，工业源VOCs减排，深化扬尘防治，区域内环境空质量持续改善，AQI优良率85.5%。严格控制能源消耗总量，实现年均下降0.66%，单位增加值能耗累计下降18.9%，青浦工业园区成功创建国家生态工业示范园区。区域内地表水环境质量有所改善，国控断面均已达标，市考断面水质目标达标率为100%。进一步加强农田土壤污染防治，全面实施工业场地污染修复。生活垃圾分类实现全覆盖，生活垃圾无害化处理率达100%。应急饮用水源地水质达到Ⅲ类水质标准要求，质量评估断面均已达到水功能区类别要求。环城水系公园一二期全线贯通，青西郊野公园（一期）投入使用。陆域森林覆盖率达18.2%，人均公园绿地达10平方米。

（四）土地节约集约利用水平进一步提升

坚守建设用地总量不增、保障发展，深化土地利用调控,优化用地结构，构建功能完善、配置合理的土地空间利用格局。

1.积极推进减量化工作

“十三五”期间青浦依托土地综合整治平台，推进城市开发边界外低效建设用地减量。“十三五”期间青浦区年均低效建设用地减量化立项面积在2平方公里以上，保障了建设用地指标需求，为农业现代化发展腾挪出空间。

2.用地绩效水平不断提升

青浦区万元二三产业GDP用地量由2016年的25.62平方米下降到2020年末的17.47平方米。“十三五”期间青浦区工业用地利用效率整体不断提升，2019年青浦工业园区规模产值首次突破千亿元，合同外资创下近十年之最。综合保税区揭牌运作，国家生态工业示范园区成功创建。

3.存量建设用地利用质量提升

“十三五”期间随着青浦新城地铁站周边城市更新、蟠龙古镇转型等一系列现状建设用地盘活项目的启动和推进，青浦存量建设用地效率不断提升，城市品质有所提升。

二、发展形势与面临挑战

（一）发展形势

我国正处在中华民族伟大复兴的关键时期，发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。上海进入了高质量发展的新阶段，正积极打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，加快推进城市治理体系现代化，加快建设社会主义现代化国际大都市。对青浦而言，正在开启全面现代化新征程，重大战略效应不断显现。

1.进博会溢出带动效应和虹桥国际开放枢纽功能持续放大

随着虹桥国际开放枢纽建设和虹桥商务区扩区，青浦被赋予新的定位功能、打开新的空间、注入新的动能，有望成为集聚配置更多高端要素资源的重要窗口和枢纽。

2.长三角一体化发展战略纵深推进

长三角一体化发展新局面正在形成，长三角一体化示范区将成为全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、区域一体化发展制度创新高地。作为打造长三角一体化发展示范城市的青浦，面临国家赋予更大使命、率先承接国家战略红利的新机遇。

3.围绕建设“五大新城”，打造重要增长极

上海明确提出，“十四五”期间，上海要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城，打造成独立的综合性节点城市。

利用五大新城转型升级和跨越发展的关键窗口期，结合上海市、青浦区“十四五”的战略机遇，推进青浦新城中央商务区的功能提升与建设提质，以城市更新实践区（江南新天地）、未来新城样板区、产业创新园区为重点片区建设集成新理念的示范片区。对标主城区建设标准，加快“五型经济”发展，引入更多项目，提升新城开发强度和经济密度，争取在五大新城中率先发力。

4.深化产权制度改革，激发资源保障活力

2019年国家印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出加快健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。通过构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，以保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，提高资源保障活力。

（二）面临挑战

1.土地利用绩效与土地资源高质量利用要求仍有差距

“十三五”期间虽然在土地资源要素保护、保障及节约集约用地方面取得了显著成效，但农村居民点碎片化、工业用地利用效率不高等问题仍然突出。“十四五”期间需分步骤解决零散居民点和低效工业用地问题。

农村居民点布局分散，土地碎片化程度较高，空间绩效总体不高。青浦区水网密布且不规则分布，由于水网分割、零散经营等原因，农村宅基地布局相对分散，耕地破碎度较高。降低机械生产率，阻碍现代农业适度规模化经营和生态农业发展。

工业用地利用效率整体偏低，转型与提升任务重。青浦区工业用地利用效率在上海市中整体偏低，转型与提升任务重。全区最主要的5个产业空间（一个产业基地，即青浦工业园区，4个产业社区，即华新工业园区、徐泾工业园区、朱家角工业园区和练塘工业园区），在地均产出和地均税收方面与上海市平均水平存在一定差距。

2.耕地与永久基本农田仍需大力监管持续保护

目前全区耕地保有量和永久基本农田保护数量都达到了要求。但仍存在新增非农建设项目与耕地、永久基本农田保护冲突，耕地后备资源和永久基本农田补划空间有限，新增耕地质量不稳定，耕地集中度不高等问题。仍需增强监管和保护力度，保证耕地占补平衡，整体提升新增耕地质量。

3.生态建设与环境保护工作有待深化

有限的生态建设空间与快速增长的生态需求之间矛盾较大，生态空间有限、青东青西生态资源不平衡的矛盾日益凸显，系统性、层级性的体系尚未全面构建。

生态空间扩容增效工作有待深化。“十三五”期间全区林地占比有所提升，但对比总规25%森林覆盖率目标，仍有差距；生态空间内建设用地占比达16.9%，相比“十三五”初期有明显下降，但距离总规提出的生态廊道内建设用地占比10%以下的要求还有一定距离。

三、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神、市第十一次党代会和十一届市委历次全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，推动“高质量发展走在前列”，服从服务于生态安全和资源安全两个大局，以“优空间、护资源、促发展”为主线，以提高自然资源保障能力、推进资源合理利用和保护为目标，以改革创新为动力，坚守红线，强化空间管控，实现经济发展和人口、资源、环境相协调的目标。

（二）基本原则

1.坚持资源保护，促进可持续发展

自然资源开发利用必须坚持保护为重，把保护放在更加优先的位置，在发展中保护、在保护中发展。保护工作应坚持底线思维，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界和文化保护控制线“四条控制线”，牢牢守住人口、土地、资源、环境底线，切实保障资源可持续利用、城市可持续发展。同时，突出整体保护，加强统筹协调。坚持山水林田湖草是一个生命共同体，系统推进自然资源综合管理制度改革，创新多方参与、协同治理的工作机制，构建自然资源全域、全要素管理新格局。

2.坚持节约优先，提升资源保障能力

用地集约节约是保障和促进经济社会科学发展的战略举措，在建设用地总量锁定的环境下，低效建设用地减量化和集约节约用地是土地资源保障能力提高的开源、节流路径。从规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活存量、提升质量、监督考评等方面，全面加大促进自然资源节约集约利用的管控力度。严格控制建设用地总量及新增建设用地规模，加强空间布局引导和用地结构优化，推动国土空间利用模式转型，提高经济密度和土地利用绩效水平。

3.加强政策创新，释放内生发展动力

把创新作为自然资源事业发展的强大驱动力，强化国土资源利用计划联动管理，强化制度设计与基层首创相结合，深化自然资源体制机制。设计完善自然资源市场配置制度，让市场发挥更大作用，推动自然资源领域改革实现重大突破。

4.优化营商环境，提升行政效能

全面应用统一的国土空间基础信息“大土地”平台，加快推进“一网通办”和“一网统管”。继续深化部门职能转变，打造服务型规划资源部门，完善流程制度，在行政审批、不动产登记、用地保障等方面做好服务工作。以“多规合一”为基础，深化行政审批制度改革，推动“放管服”深入落实。

（三）主要目标

1.严格保护耕地和永久基本农田

坚守高水平保护，牢牢守住耕地保护红线，全面形成保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局。对耕地和永久基本农田保护划定的15.7万亩永久基本农田、0.3万亩报部储备地块和5.6万亩市管储备地块按照国土空间管制要求严格管控。结合具体管理要求，落实永久基本农田的双管控工作。

2.优化生态安全格局改善生态环境质量

实行严格的生态要素系统性保护，围绕山水林田湖共同体，构建全方位可持续的生态协同治理体系，锚固以水为脉、林田共生、蓝绿交织的自然生态格局。在生态友好型高质量发展模式上率先破题，提供更丰富的生态公共产品，倡导环保产业、绿色人居、低碳生活等发展新模式。至2025年，区域内预期森林覆盖率（陆域）高于19%，河湖水面率高于20%，生态环境进一步优化。

3.持续提升土地高质量利用水平

城市开发边界内，引导城镇建设集中集约、紧凑式发展，持续推进城镇低效用地再开发，加大批而未供和闲置土地处置利用；城市开发边界外，加强对郊野地区空间优化和土地节约利用引导，运用土地综合整治平台，逐步完善生态和生活功能，重点推进低效建设用地减量；永久基本农田和农林复合区内，通过土地综合整治，将分布零散的农田向适度规模经营集中，从而促进耕地集中连片，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善生产条件和生态环境。至2025年，单位建设用地生产总值达到7.87亿元/平方公里（按照青浦区十四区期末GDP总量达到1800亿元计算）。

4.提升国土空间管理能力

以国土空间用途管制细则为具体工作指导，巩固提升自然资源重点领域和关键环节治理成果。利用“大土地”空间数据库，统筹协同规划、土地、项目等各项数据，再造审批流程，进一步缩减特殊公共服务项目、基础设施项目的审批层级。运用3S技术，加强对土地违法行为的在线督察。至2025年，区域内自然资源法律法规体系更加完备，依法行政和执法监管体系更加完善，自然资源领域违法违规行为得到有效遏制，自然资源科技创新与应用水平明显提升。

（四）指标体系

青浦区自然资源利用和保护“十四五”规划主要指标表

四、主要任务

（一）加强空间规划管控，优化国土空间格局

1.推进各类国土空间规划编制与实施

推进青浦新城单元规划编制与实施；加强城市开发边界内和城市开发边界外的其他建设用地区内控制性详细规划引导；加快《青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》建设落实；推进11个街镇城市开发边界外的乡村地区郊野单元村庄图则更新；推进整体转型、城市更新区域，控规修编审批工作；分类推进专项规划编制，保障重点任务和重大工程实施；编制成片开发方案，将计划征收地块纳入成片开发范围。

构建规划实施、监测、评估、维护机制。严格实施已批准的国土空间规划，强化年度监测，深化重点专项评估，优化动态维护机制，实现全过程管理。借鉴优秀经验，全面优化详细规划管理流程，精简审批流程、压缩审批时限，切实提升审批效能。

2.加强“三区四线、三生空间”空间格局优化工作

结合空间规划编制，进一步统筹优化落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、历史文化保护线四条控制线。建立刚性管控和弹性管控相结合的土地资源保护保障思路，在四线以外的功能空间内根据项目具体特征、环境影响评估以及社会经济发展需求动态调整管制措施，体现一定的灵活性。

严守生态保护红线，维护提升生态功能。推进全区自然保护地体系建设，完成全区生态保护红线评估调整和勘界定标。环淀山湖和金泽水库地区，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。对生态保护红线内现状不符合生态主导功能的用地方式和人类活动，逐步实施清退，并开展生态建设和修复。至2025年，全区生态保护红线面积不小于21.48平方公里。

实施永久基本农田特殊保护。推进耕地和永久基本农田保护空间总量锁定落地保护工作，强化永久基本农田底线约束功能。

聚焦城市开发边界，促进城镇紧凑集约发展。促进城市开发边界内建设用地结构优化和功能提升，推进城市开发边界外低效建设用地减量和布局优化。加强战略预留区规划引导，优化战略预留区启动使用管理机制，加强过渡期规划和土地管理。加快研究部分战略预留区功能定位和规划安排，成熟一块、使用一块。

强化文化保护控制线，提升城市文化品质。核心保护范围内不得擅自进行新建、扩建活动。确需建造基础设施、公共服务设施、建筑附属设施或者进行历史风貌区保护规划确定的其他建设活动的，应当经专家委员会专家论证。

3.加强重点地区国土空间规划支撑和保障

长三角生态绿色一体化发展示范区。利用大项目、大战略充分调动包括自然资源在内的各种资源，促进资源更优配置，争取城市建设和生态建设方面的投资项目。加快推进区域内单元规划和详细规划编制，注重空间响应。找准青浦区在一体化先行启动区中的定位，共同谋划建设区域性合作平台，促进自然资源配置结构优化。

青浦新城。新城总体定位是立足上海大都市圈、引领示范区、辐射长三角的独立的综合性节点城市。“十四五”期间，重点建设“一个中心、三个片区”，即青浦新城中央商务区、城市更新实践区、未来新城样板区、产业创新园区。在高起点、高定位编制青浦新城空间规划的基础上，争取市、区用地计划指标向新城倾斜，在用地上保障新城建设。

虹桥国际开放枢纽区域。该区域呈“一核两带”发展格局，一核是虹桥商务区，两带为南北两向拓展带。徐泾镇位于虹桥商务区，该区域已建成现代化综合交通枢纽，成功举办进博会。“十四五”期间落实《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，加大虹桥国际中央商务区青浦片区国土空间规划支撑。

4.建立规划分阶段实施机制

（1）做实自然资源保护利用年度实施计划

强化计划管理，编制自然资源保护利用年度实施计划，统筹安排国土资源利用计划、生态建设计划。建立年度实施计划的通报、评估、调整机制，强化项目库管理。

（2）加强国土资源利用计划联动管理

加强土地准备计划、土地供应计划、城市更新计划、低效建设用地减量化计划以及批而未供土地指标平移计划的联动管理，建立近期规划实施—国土资源利用计划—近期项目实施库的管理模式。聚焦规划实施，链接“空间和项目”，明确五年内各项计划在重点区域的空间引导。根据各区规划落实的近期发展重心、重点区域和重大项目，滚动编制三年计划。制定年度重点建设项目落实清单，并建立年度计划调整机制，引导重大项目落地，实现重点区域功能。

（3）有序实施生态建设规划计划管控

控制造林、中小河道整治等生态建设行为占用耕地规模、布局和节奏，实现耕地、林地、水域等重要自然资源空间调优与动态平衡，在规划、计划、项目等层面，建立联动管理模式。以5年为周期，编制造林、中小河道建设专项规划，明确建设空间，落实到地块；以3年为周期，编制造林、中小河道建设行动计划，分解年度任务，明确近期实施地块，匹配资金方案；按照年度遴选立项实施项目，制定造林、中小河道建设年度计划，确定项目地块范围。

（二）保护耕地和永久基本农田，确保农业发展空间

1.严守耕地和永久基本农田保护红线

实施永久基本农田特殊保护，保障现代农业发展空间。推进耕地和永久基本农田保护空间全面锁定和落地化分类保护，建立永久基本农田—部管储备地块—市管储备地块—土地整备引导区保护体系，对划定的耕地保护空间，实行差别化分区准入，严格限定允许占用类型，确保本区永久基本农田和耕地保护底线不突破。至2025年，全区耕地保有量不低于21.6万亩，永久基本农田保护任务不低于15.7万亩。

将区域内15.7万亩永久基本农田和0.31万亩部管储备地块作为长期稳定优质耕地，实施长效特殊保护，严格控制非农建设和生态建设占用，严禁非耕化利用活动。规范5.59万亩市管储备地块的保护和管理，坚持动态平衡、布局优化，符合规划和用途管制要求的建设项目、生态项目和农业项目允许占用，并优先在整备引导区内新增耕地上即时补划。

2.加强农业“三区”提质增效工作

根据设施农业用地管理办法与用地标准，优先保障农业“三区”所需设施农用地配套需求。根据粮食、蔬菜、特色农产品生产要求，实施差异化建设，加大规模化经营力度和农业装备能力建设，推动农业“三区”向规模化、专业化、机械化、智能化、品牌化方向发展，“三区”内优先投入涉农资金，优先安排涉农项目，优先保障支持政策。建立健全农业“三区”管理制度，将农业“三区”成果纳入城市空间基础信息平台，建立动态更新机制，将管护责任逐级落实到镇、村。

3.实施土地综合整治，增加耕地面积提高耕地质量

通过土地整合整治，合理开展耕地田块整理、完善农田设施配套，推进高标准农田建设，系统推进农地景观生态修复。在不减少林地面积和不破坏生态环境的前提下，实现零散耕地、园地、林地和其他农用地之间的空间置换和布局优化。科学开展农田轮作休耕，改善农田土壤理化性状。推进土壤质量较差地区的土壤修复，提升农田水土环境质量。对建设占用耕地区域，探索开展耕作层土壤剥离再利用。适度建设休闲游憩设施，充分发挥农地的生态、景观、文化等多元复合功能。以金泽镇市级土地整治等重大项目为抓手，提升耕地数量与质量，通过生态沟渠建设，减少项目区农业面源污染，配套农业设施稳定并提高耕地亩产。

4.全面推进乡村振兴战略，实现农村土地要素高效配置

按照乡村振兴产业兴旺、生态宜居的实施要求，合理布局乡村地区的农业生产空间、居住生活空间、基础设施及产业空间。按照农业“三区”以及永久基本农田整备区划定范围，优化农业生产空间。积极争取推进集体经营性建设用地入市，研究制定指导性文件，建立公平合理的增值收益分配机制，全面完成集体建设用地、农用地基准地价制订工作。落实农民集中居住，坚持“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体导向，严格控制撤并村范围内的个人建房，重点聚焦“三高”沿线、生态敏感地区、环境整治地区，分布推进30户以下自然村农民集中居住。深化宅基地制度改革，合理优化村庄空间布局，盘活利用闲置宅基地，促进农村耕地保护、用地集约、配套完善、风貌和谐。保障乡村振兴建设需求，规划预留不超过5%的建设用地机动指标并向保留村集聚，优先保障农民集中居住、公共服务设施、休闲农业和乡村旅游项目等。深化农用地和包括宅基地在内的集体建设用地的三权分置改革，以保障农业经营主体经营权的长期稳定。探索农村土地承包经营权登记颁证工作，逐步做到登记全覆盖。

（三）统筹生态资源保护与利用，实现生态空间扩容提质

1.湖区生态建设扩容提质

践行“绿水青山就是金山银山”重要理念，争取在青浦环淀山湖地区率先走出一条生态文明与经济发展相得益彰的新道路。依托淀山湖地区秀美风景，发挥华为研发中心品牌引领作用，发展知识密集型、环境友好型绿色产业，将生态影响作为产业发展最关键的准入门槛，加大负面清单产业退出。

依托湖荡水网、田园风光、古镇文化资源，发展“生态+”文创、“生态+”体育等、“生态+”康养产业，以产业反哺生态建设，激发生态保护内生动力。规划设计慢生活空间，促进生态旅游、生态科普、生态体验、生态探秘等有机结合。围绕淀山湖、元荡等生态空间，联合吴江、嘉善共同开展生态马拉松、环湖自行车、水上运动等体育活动，发展“生态+”体育产业。探索布局生态康养产业，鼓励金泽、朱家角镇率先试点生态养生、生态养老、生态康复、健康体检等产业。支持引进高端市场主体，设计高品质生态康养产业空间，加快推动湖区周边设施设备和老建筑再设计，盘活存量空间的同时，植入产业功能。

2.城市人居生态环境保护

（1）城市水环境保护

补齐局部区域污水处理短板，适时启动污水厂改扩建及提标改造工程，扩建西岑、华新污水厂。高标准建设城镇雨水排水工程，对青浦新城、大居等重点区域建设和城市更新改造，同步配套建设和推进污水管网的归并联通和提质增效，继续推进住宅小区雨污混接分流改造，完成污泥独立焚烧设施建设。提升防涝排洪能力，持续推进海绵城市建设，实施淀山湖、元荡等堤防达标工程。到2025年，城镇水环境功能达标率维持在90%以上。

（2）城市绿地建设

规划青浦新城公园绿地布局，启动新城中央公园、环城水系（三期）等标志性项目，提升新城地区景观品质；结合长三角生态绿色一体化发展示范区建设客厅公园绿地。加快推进新城绿地建设，以“一城一园”着力提升新城环境品质，结合绿道和林地建设，形成环新城生态廊道雏形。提升区域内人均公园绿地面积。

3.林地建设

林地布局方面，加强“高铁、高速、主要河道等主要通道沿线生态建设，在提升区域内部绿化品质的同时，打造贯通上海市区与青浦区、连接青浦-吴江-嘉善的生态廊道。围绕环淀山湖等沿线断带，建设环湖“绿色走廊”。探索通过开放式抚育，打造太浦河沿线涵养林森林公园。围绕“三防”体系建设，突出“高起点”，全面确保林业生态安全。围绕林业产业发展，突出“高效益”，全力助推乡村振兴战略。造林机制方面，突出增存并举，优先促进现有林地提质增效，重点聚焦环城生态公园带、青浦新城环城森林等重点区域，在保障永久基本农田和耕地保有量目标实现的基础上，有序实施生态建设。推进生态廊道内低效建设用地减量化，减量化后的地块宜农则农、宜林则林。“十四五”期间，力争森林覆盖率（陆域）高于19%。

4.河湖水系建设

加强河湖蓝线规划控制与管理，严格限制工程建设占用水域的整治填埋，提高水生态安全保障能力。以淀山湖、元荡等骨干河湖水系建设为重点，推动河湖水系建设取得新突破，实施骨干河湖综合整治工程，兼顾改善相邻片区水体水质。建立太浦河水资源保护省际协作机制，建立“联合河长制”，推动太浦河清水走廊建设。全面推进苏州河环境综合整治四期工程，继续提高环城水系水质，深化落实河（湖）长制，保证全区地表水水体监管全覆盖。推进黄浦江上游生态体系建设。坚持水利设施长效管理、中小河道长效管理、农村生活污水处理系统管理养护等工作。推进对长三角一体化示范区重点跨界水体的一体化保护和治理，提高水质在线监测网点覆盖率。利用长三角生态绿色一体化发展示范区协同治水服务站，搭建三地水务部门联建平台，助力示范区治水管水工作迈上新台阶。“十四五”期间，力争河湖水面率高于20%。

5.国土空间生态修复

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，以差异化策略推动国土空间生态修复。在环淀山湖和二级水源保护区，实施以减少农业面源污染、自然生态环境保护修复提升、水土环境协同治理、生物多样性保育等为核心的生态修复工程，强化林水复合利用，守好生态底线。在城镇地区和农村聚集区，统筹开展环城水系建设、人居环境综合整治和绿道绿网建设，联接城乡蓝绿空间。编制完成国土空间生态修复规划。

环淀山湖地区和二级水源保护区是区域内生态修复重点地区。实施环淀山湖区域水源地保护和水环境综合治理工程，保护饮用水水源以及农业灌溉等用水安全，恢复江南水乡风貌。探索建立国土生态修复资金保障机制，优化完善生态保护补偿机制。

（四）推进建设用地高质量利用，促进城镇空间集约高效

不断提升区域内建设用地使用绩效，至2025年，全区建设用地总量不超过228.8平方公里，力争单位建设用地生产总值不低于7.9亿元/平方公里。

1.低效建设用地减量化

（1）减量面积

严控建设用地总量，坚持以用定减、以减定增。除国家和市重大战略性项目等以外，其他各类建设项目用地均需使用减量化腾挪指标，并优先保障基础设施、公益民生等重大工程和重点产业项目。分析全区减量潜力空间以及潜力结构，综合考虑减量化资金和实施压力，“十四五”期间，全区低效建设用地减量化面积约为8~10平方公里。

（2）减量空间分布

优先考虑永久基本农田集中区域、水源保护区、生态廊道规划区域、土地整备引导区和高速公路、高速铁路、高压走廊沿线区域，以及环境综合整治区域内的低效建设用地减量，加快推进生态廊道内低效建设用地腾退。区域内减量潜力空间主要集中在南北两端，即北青公路以北，沪渝高速以南区域。金泽镇、练塘镇、香花桥街道北部、华新镇中北部、白鹤镇、赵巷镇南部，减量化潜力空间较大。

（3）实施路径

空闲地、零星商服用地按照以往减量化经验持续推进。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出严格管控高耗能高排放项目，推行用能指标市场化交易，探索使用能耗指标交易助力198高耗能低效工业用地减量化工作。宅基地减量结合解决农民居住问题以及耕地保护工作共同推进，居住问题聚焦“三高两区”（高速公路、高铁、高压线沿线，生态敏感区，环境综合整治区）周边农民、规划居住点外的分散户、无地农民（渔民）居住问题，推进城镇集中居住。耕地保护问题针对占用耕地建房的情况，进行全面排摸调查。宅基地减量要在保障农民利益不受损的前提下，有序、合规、创新的推进。强化减量化后地块的安全利用，开展土壤污染检测等工作。

2.开展城市有机更新

（1）旧区改造强化服务功能

落实历史风貌保护要求，坚持“留、改、拆”并举，推进旧区改造。以旧区改造风貌保护更新方式实施风貌保护的项目，可采取保留建筑物带方案公开招拍挂、定向挂牌、组合出让等差别化土地供应方式。发挥土地资源效能，综合运用资金支持、注入优质平衡资源、地块组合、规划优化、容积率转移等方式，完善推进机制。加强旧区改造土地收储和开发建设联动，引导规划提前介入，形成滚动开发建设机制。完善财税、直管公房残值补偿减免、房屋征收补偿、资金房源保障等配套支持政策。以强化区域功能、基础设施和公共服务配套为重点，推进区域内旧区改造、美丽家园建设工作。

（2）更新区域

城市有机更新潜力区域面积呈现东多西少的空间布局，徐泾、华新、香花桥、重固潜力较多。部分潜力区域位于战略预留区，且紧邻地铁17号线，区域条件优越，针对该区域加快预留区解锁路径和整体规划开发方案研究。“十四五”期间，全区重点更新区域有：夏阳街道和盈浦街道的“江南新天地”，徐泾、朱家角、金泽工业园区的整体转型升级区域，华新凤溪，赵巷重点地块项目等。

（3）更新机制

坚持多方参与、共建共享，以更大力度推进城市有机更新，吸引市场主体参与，探索政府—市场—市民—社团四方协同工作机制，搭建社会多方沟通协调平台，实施更大范围更广领域的空间资源统筹和公共利益平衡，有效保障更新项目顺利开展，促进城市共享发展。允许按照规划适当调整用地性质、建筑容量、建筑高度，采取存量补地价的方式，完善用地手续，调动更新主体积极性。允许新产业新业态利用存量用地，探索土地收储利益共享机制。

3.产业用地高质量利用

（1）优化产业用地布局

按照产业基地—产业社区—零星工业地块的三级体系，优化产业用地空间布局，区分不同类型的产业空间。新增工业项目用地必须纳入城市开发边界内的产业基地、产业社区，统筹布局，并符合国家或上海市制定的行业用地定额标准。

区域内1个产业基地，即青浦工业园区，基地内工业仓储用地（含研发用地）占比不低于70%。加强研发与制造融合发展，重点发展智能制造、民用航空、生物医药、人工智能等产业，适度植入服务、居住等城市功能，促进产城融合。

区域内4个产业社区为华新产业社区、徐泾产业社区、朱家角产业社区、练塘产业社区，其规划工业仓储（含研发用地）占比50%左右。华新产业社区以物流总部、智能装备制造为导向，打造商贸服务型国家物流枢纽，完善供应物流支撑体系，加快智慧物流基础设施建设和绿色发展，提高物流标准化应用水平，优化物流仓储规划布局。徐泾产业社区以总部研发为导向，吸引企业总部、展销部门、研发部门落户，推进虹桥国际中央商务区建设。朱家角产业社区以健康产业、创新孵化为导向，计划承接华为上下游产业链，逐步推动现状低效工业用地转型。练塘产业社区以通用航空、环保产业、生物医药为导向，适度增加创新研发用地比重。

（2）盘活存量产业用地

按照《规划产业区块外企业“零增地”技术改造正面和负面清单》对产业区块内外的产业用地实施差异化管理，鼓励企业进行零增地改造，实施正面清单引导。推动金泽工业园区、朱家角工业园区、徐泾工业园区等工业园区转型发展。存量工业仓储用地经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款。利用划拨土地上的存量房产发展各类新产业、新业态、新模式，土地用途和权利人、权利类型在5年过渡期内可暂不变更。优化存量产业用地转型机制，集中成片的存量工业用地区域倡导整体转型，整体转型允许园区平台等专业企业参与。鼓励街镇与园区平台合作，整合土地资源，归集开发权益，统一推进零星转型、高效开发。加大产业用地收储力度，建立收储利益平衡机制。探索适应新型产业和创新中试等功能需求的用地模式，推动不同产业用地类型合理转化。

（3）处置低效产业用地

结合能源消耗总量与强度双控政策，进一步完善低效产业用地标准，常态化开展资源利用效率评价工作，开展低效用地认定。建立低效用地盘活倒逼和利益引导机制，实施差别化资源配置政策，提高低效用地持有成本，引导低效企业退出土地。积极探索市场化退出路径，在能源双控背景下探索通过用能指标市场化交易机制引导低效产业用地有序退出，试点优质物业换低效用地等市场化回购和退出方式，引导企业通过节余土地转让、节余房屋转租等市场化方式，自主退出低效用地。适时开展低效产业用地综合治理和退出专项行动。

（4）鼓励混合用地

在符合国土空间规划前提下，根据市场导向和项目建设要求，支持引导工业、科研、商业等功能混合用地，空间设施共享，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合，探索二三产混合用地，通过混合节地，优化供应结构。适当提高产业用地混合比例，探索多用途产业用地混合方式，试行用途企业自主调节。通过土地混合利用、建筑复合使用，深化弹性空间设计，进一步提高土地集约利用水平和空间利用效率，打造土地集约、资源共享、功能复合、服务便捷的空间利用新模式。鼓励在西虹桥商务区和青浦新城中央商务区使用混合用地，进一步提高产业用地效率。

4.科学调控开发强度

（1）开发强度梯度管控

构建开发强度管控体系，通过总体规划—单元规划—详细规划空间规划体系，逐层落实主城片区、青浦新城、各街镇开发强度管理要求。徐泾西虹桥融入虹桥国际中央商务区发展，着力提升城市能级和品质，增加公共空间和公共绿地，助力虹桥国际开放枢纽建设。青浦新城体现综合性节点城市功能，优化开发强度、提升经济密度，实施容积率差别化管理。适当提高公共活动中心和交通枢纽、轨道交通站点周边的开发强度、空间绩效，对新城中央商务区，可结合开发重点项目，适当提高开发强度等级。新市镇突出统筹镇区、集镇和周边乡村的作用，总体以中、低开发强度为主，注重塑造空间形态特色，打造宜居环境。西虹桥地区、新城中央商务区、地铁站点周边等区域开发强度适当高于其他地区。

（2）调控措施

促进商住用地高效配置。探索以轨交站点为中心，通过立体式高密度开发，提升站点周边功能和环境，释放土地价值。结合职住平衡需求，提高商办用地供应的有效性和精准性，动态调整商住用地比例。在商业用地比例过高区域，探索老旧商务楼改租赁住房，未建商办用地在充分论证的基础上转为居住用地并建设租赁住房，用于青年科创社区或企业人才公寓等。

分层开发利用地下空间。按照“统筹规划、综合利用、安全环保、公益优先、地下与地上相协调”的原则，科学推进地下空间开发利用是拓展城市发展空间的重要方向，同时也是防灾节能、提升城市综合功能的有效途径。“十四五”期间我区将加快地下空间综合开发建设。整体规划西虹桥转型区域以及青浦新城地区土地立体化利用，促进地下空间成网成片，实现地下与地上空间、相邻地下工程、地下步行街等节点联通。提高地下工程安全性，逐步开发利用大深度地下空间，完善地下空间信息化管理。同时优化存量地下空间再开发实施路径，分层开发地下空间，完善地下建设用地使用权出让制度。

促进土地复合利用。建立弹性、协调、共享的土地复合利用理念，推进综合用途、复合利用等使用方式创新，提升土地要素的配置效率。进一步鼓励综合开发利用地下空间，继续全面实施经营性地下建设用地使用权有偿使用制度，引导综合开发利用地下空间建设市政基础设施。大力推进轨道交通场站及周边土地综合开发，建立符合青浦发展实际的轨道交通场站及周边地区综合开发利用模式。通过打造工作、生活、休闲综合一体的“15分钟生活圈”，优化社区和城市功能复合结构。

地块容积率差别化管控。在不突破单元规划确定的街坊开发容量基础上，合理确定地块容积率。对重点地区核心地块，经特别论证，未出让地块之间可进行开发规模平衡转移；强化地上地下空间的一体化利用，提升集聚水平。轨道交通站点600米范围内适用“特定强度区”政策。风貌旧区改造地块在满足风貌保护的前提下，经城市设计研究，允许规划开发规模进行转移，优先转移至轨道交通站点600米范围内及公共服务设施配套完善的区域。涉及风貌旧区改造的住宅在严格落实相关保护要求的前提下，容积率可适当提高。提高产业用地利用效率，按照产业功能和企业需求，核定开发强度，产业用地容积率实行下限管控。

5.批而未供土地和闲置土地处置

（1）批而未供指标平移

探索批而未供存量指标平移使用的方式，编制批而未供土地处置计划。①城市开发边界内的批而未供建设用地，如果确认项目暂不实施的，可以采取增减挂钩等方式，将建设用地指标平移用于其他项目。②城市开发边界外的批而未供建设用地，除基础设施和市政公益类项目外等规划其他建设用地区域以外的，明确不再建设的，也可以采取增减挂钩等方式，将建设用地指标平移用于其他项目。

根据批而未供项目是否为单独批次、项目位置、是否有地上建构筑物、项目类型等信息综合考虑，明确项目不再建设或暂不实施的，纳入指标平移计划。“十四五”期间，首批纳入批而未供土地处置计划的项目约50公顷。

（2）闲置土地处置

完善闲置土地预防和处置的长效机制，在闲置土地总量保持低位的同时，把划拨土地、毛地出让地块等纳入处置范围，从严掌握闲置土地处置完成标准，坚持闲置土地情况季度通报。编制批而未供土地处置计划，通过加快土地开发、征收土地闲置费、依法收回土地使用权等多种办法分类加以处置。完善推进“土地指标平移”机制，采取批文撤销指标平移措施，坚持节约集约用地原则，优先利用闲置土地，形成土地有效供给。

6.土地全生命周期管理

完善土地全生命周期管理要素，合理细化产业用地投达产和绩效要求，全面落实经营性用地的规划要求。夯实全周期管理协同机制，落实土地供应后的监管责任，加速项目投资到位和落地投产。综合运用合同履约方式和行政管理手段，实施履约监管和土地退出。加强违约涉地股权转让管理，建立多部门联动监管机制，遏制产业用地通过股权变更实施违约转让，确保产业用地服务产业发展。率先在产业空间内规划建设“智慧产业空间”等场景应用，汇集规划、土地和产业、投资、税收、环境等土地资源利用绩效数据，形成国土空间全要素全生命周期数据链。

（五）落实国土空间用途管制，平衡国土空间单元保护与开发

落实以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。聚焦国土空间用途管制规则、行政审批制度改革和自然资源执法监督，构建国土空间用途管制制度体系、运行体系和监督体系，实现全域全要素全过程用途管制。

1.制度体系

（1）制定空间分区准入管制规则

制定空间分区准入管制规则。强化农业空间管控，制定永久基本农田、部管储备地块、市管储备地块、土地整备引导区的差异化管控规则，科学合理利用耕地资源，防止耕地非农化。严守生态空间，生态保护红线内，按照禁止建设区管理，严格控制一切与生态保护以及修复无关的活动。生态保护红线外，按照限制建设区管理，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动，控制线性工程、市政和水利基础设施以及独立型特殊建设项目用地。优化城镇空间，引导城市开发边界内紧凑集约式发展，加强战略预留区和产业用地空间布局规划引导，促进城市开发边界内用地布局优化和节约利用。

（2）健全地类管控机制

加强许可管制和监测监管。严格管控城乡建设和生态建设项目占用耕地和永久基本农田，通过审批、备案、核准等形式，对地类转换进行管制。涉及建设项目、临时用地、造林、中小河道建设、农村道路、设施农业项目等，应当落实“先补后占”；涉及农田建设类项目和全域土地综合整治项目，允许在项目范围区内，调整优化耕地保护空间布局。

加强报备监测发现和甄别处置。规范永久基本农田上农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田从事林果业和挖塘养鱼，严格控制耕地转为园地等其他类型农用地以及挖塘养鱼、种植草地草坪等破坏耕作层的行为。加大对乡村振兴建设原地类管理小微项目的规划引导和用途管制，通过全天候监测发现地类变化，结合实地巡查甄别，完成地类变更。探索按照规划实施全地类管理。

（3）探索生态建设用地土地征收机制

优化生态空间格局，引导城市绿地、河道等生态用地建设，合理控制新增生态建设用地规模，探索只征不转等实施路径，重点促进城镇空间生态品质提升。

2.运行体系

（1）“多规合一”，统筹项目实施

将规划、土地、项目等各项数据纳入“大土地”空间数据库，构建“多规合一”业务协同平台，对接“一网通办”平台，实现信息共享、便捷高效、协同推进。对接项目储备库，强化建设项目前期研究，提前核对规划条件、汇集设计要求、深化方案研究、落实土地供应等，促进方案成熟稳定，提升项目生成的质量和效率。全面推进工程建设项目空间准入条件征询和设计方案意见征询，“一口受理、一文审批”，加强业务协同。

（2）“多审合一、多证合一”，再造审批流程

合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，合并建设用地规划许可和建设工程规划许可，合并竣工规划核实、土地核验和档案验收。精减审批条件，一张表单、一套材料，各审批阶段实行一表申请，制定统一的办事指南和申报表格。调整审批时序，对完成土地储备并采用划拨方式供地的公共服务项目、有特殊工期要求的科创中心建设、社会民生、生态文明建设和城市基础设施项目，以及采用划拨供地方式、需要通过审核设计方案确定用地范围的项目，进一步缩减审批层级。

（3）自然资源调查数据动态更新

建立一个基础业务同步遥感监测的数据更新机制，实现全覆盖、全地类、全要素的国土调查数据更新。整合运用遥感数据、基础地理信息数据、规划资源管理数据，及时监测各类自然资源变化情况，对重点地区和重点项目实现全过程全生命周期监管。依据国土空间监测指标体系，对不符合规划和国土空间用途管制的各种违法违建行为及时预警。

3.监督体系

（1）严格查处违法用地

加强非农建设违法用地执法，突出问题导向，保持新增违法用地执法高压态势。开展耕地非耕化保护执法，建立早发现、早制止、早处置的动态监测预警机制，为实施本区国土空间用途管制落实执法保障。

（2）加强信息化动态监督监管

创新监督理念和手段，推动智慧执法，构建自然资源保护利用“互联网+监督监管”体系，大力推进非现场执法，加强智能监控和大数据监控，及时发现处置国土空间资源过度开发、资源粗放利用和突破规划控制要求等行为，全面开展规划资源执法信息化建设。

（3）自然资源全生命周期监管

以全域国土空间与全要素自然资源为对象，探索建立面向自然资源统一管理的规划土地分类标准，完善调查监测评价标准，明确各层级规划技术准则及成果规范。

加强国土空间用途管制和自然资源全生命周期管理。探索全域、全要素、全过程国土空间用途管制、生态保护红线管控、建设项目行政审批制度改革、各类用地全生命周期管理等政策，加强自然资源利用和保护的实施管控。

五、保障机制

（一）完善国土空间资源分管统筹机制

加强组织领导，成立各类空间资源分管领导工作组，完善空间资源统筹决策机制和制度。建立包括耕地保有量统筹、永久基本农田补划统筹、减量化统筹、新增建设用地空间统筹等一系列规划空间资源统筹经济补偿及管理、考核制度。

（二）加强空间调优机制研究

在上海市建设用地总量负增长的背景下，完善以流量空间为核心的城乡用地结构和空间布局优化方法。在低效存量空间盘活方面，拓宽盘活途径，研究存量盘活项目资金来源多样化的可能性。充分利用地下空间，以立体化设计与开发方式，提高土地开发强度。

（三）继续完善减量化推进及土地综合整治支持政策

重点深化减量化项目支持政策，建立更为合理有效的补偿机制。随着减量化工作的不断推进，工作阻力加大，单纯的减量化工作在一定程度上影响了乡村地区原本的生活、生产空间布局。结合全域土地综合整治，对乡村地区的三生空间进行合理设计，不断优化田、水、路、林、村等要素布局，助力乡村振兴发展。

（四）探索推进批而未供土地指标平移使用工作

经梳理，区域内尚有部分批而未供建设用地指标，其中位于城市开发边界外有完整批次适合进行指标平移的区域约50公顷。目前，上海市尚无批而未供指标平移使用的具体操作指导文件，我区在“十四五”期间积极与市级层面对接该项工作的推进程度与政策文件，同时参考邻省市指标平移办法，以“先易后难”的原则，探索推进指标平移使用工作。

（五）加强“挂图作战”激励与监督作用

合理制定初作战目标，加强挂图作战在实际工作的中激励和监督作用，按计划完成每度的作战目标，保障本区自然资源利用与保护“十四五”规划顺利实施。

附件1：

青浦区土地利用现状图（2020年）

附件2：

青浦区十四五时期规划基本农田分布图

相关附件
• 青府办发〔2022〕17号_关于印发《青浦区自然资源利用和保护“十四五”规划》的通知.pdf