各镇人民政府、街道办事处，区政府各委、办、局，各有关单位：

经区政府同意，现将《青浦区“一老一小”整体解决方案》印发给你们，请按照执行。

上海市青浦区人民政府办公室

2023年2月6日

青浦区“一老一小”整体解决方案

促进养老托育服务健康发展，有利于改善民生福祉，有利于促进家庭和谐，有利于培育经济发展新动能。为认真贯彻落实《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）、《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（国卫人口发〔2022〕26号）精神，结合实际，制定本实施方案。

一、实施背景

（一）发展基础加快夯实。2020年底，全区16周岁以上户籍人口社会养老保障（含参加城镇职工养老保险和征地保障）覆盖率达99.5%，基本实现了养老保险制度全覆盖。全区城乡居保基础养老金由2015年的660元逐年增加到2020年的1100元；城乡居民平均养老金由2015年末的860元逐年增加到2020年末的1341元，平均增幅达到55%左右。2020年底，全区城乡居保养老人数41296人，城乡居民平均养老金达1341元，与全市城乡居保养老金平均水平持平。2016年6月以来，全区累计发放老年综合津贴7.996亿元，惠及11.96万老年人。持续实施老年人一次性节日补助政策。根据青浦区经济社会发展水平，不断提升一次性节日补助水平，城乡居保养老人员一次性节日补助费从2016年的100元逐年增加到2020年的300元。“十三五”期间新增上海市一级幼儿园6所，总量达到15所，探索构建3岁以下幼儿托育服务体系。到2022年底，全区公民办幼儿托位2140个，其中公办托班43个，提供托位860个。

（二）政策保障体系初步建立。将养老事业和幼儿托育纳入《上海市青浦区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。相继出台《青浦区老龄事业发展十四五规划》（青府办发〔2021〕61号）《青浦区托育服务三年行动计划（2021—2023年）》（青府办发〔2021〕35号）《青浦区教育改革和发展“十四五”规划》（青府发〔2022〕24号）《青浦区社区养老服务设施微基建“十四五”规划》（青民〔2021〕57号）《青浦区政府性社会事业设施建设三年行动计划（2017-2019）》（青府办发〔2017〕62号）《青浦区政府性社会事业设施建设三年行动计划（2020-2022）》（青府办发〔2020〕27号）《青浦区基础教育“十四五”基本建设规划和项目清单》（青府函〔2021〕88号）等一系列养老托育服务支持政策，有力地推动全区养老托育持续健康发展。

（三）养老托育需求持续增强。据第七次人口普查，青浦区常住人口127.14万余人。其中60岁及以上21.16万人，占常住人口16.64%，比全国、全市分别低了5.06、6.43个百分点；3岁以下3.55万人，占常住人口2.80%。截至目前，全区公民办提供托位2140个，按照每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的标准测算，需增加托位3580个左右。随着人口老龄化逐步加深，以及三孩生育政策及配套支持措施深入实施，生育潜能进一步释放，“十四五”期间，全区养老托育服务需求将会持续增加。亟需加大养老托育服务有效供给，提升服务质量，以满足全区人民日益增长的养老托育服务需求。

（四）供需矛盾突出。得益于青壮年来沪人口的导入，青浦区目前尚处于轻度老龄化社会，但其中金泽、练塘、朱家角、白鹤65岁以上老年人占比分别达到41%、33%、24%、21%，已经进入深度老龄化社会，全区80周岁以上的高龄老人2.53万人，纯老家庭老人3.26万人，独居老人7000余人，养老服务面临前所未有的刚性需求。青浦区现状已建养老床位9138张，已达到规划要求，但床均建筑面积35.6㎡，低于40㎡的规划标准要求。当前养老服务供给尚不能满足多层次、多样化的需要，一些养老机构床位闲置率高、居家社区服务短缺、农村养老服务体系不健全等问题并存。根据“青浦区3岁以下婴幼儿家庭托育需求”问卷调查结果显示，76%的家长有意愿送婴幼儿入托，87%的家长希望能将婴幼儿送入公办幼儿园托班，71%的家长能接受每月托育费用在3000元以下的普惠服务。截止目前，全区公办幼儿园开设43个托班供不应求，结构性矛盾十分突出。托育服务发展区域、城乡之间不平衡、普惠托位供给不足、专业托育机构市场占有率低、影响力小，托育服务产业培育任重道远。

二、发展目标

（一）整体目标。到2025年，全区基本建成功能完善、规模适度、布局合理、主体多元、管理规范、服务优质、覆盖城乡的养老托育服务体系。养老床位平均建筑面积达到40㎡，护理型养老床位占比达到60%以上；常住人口每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，普惠性托位占比不低于60%，开设托班的幼儿园占幼儿园总数比重不低于50%，科学育儿指导服务对常住人口适龄婴幼儿家庭全覆盖。

（二）具体指标。

“十四五”青浦区促进养老托育服务具体指标如下。

三、重点任务

（一）促进养老服务结构优化功能提升

1.保障基本养老服务。落实上海市基本养老服务清单。依据保基本养老机构（床位）建设与管理办法，明确建设、服务标准和管理要求，适当优化房型设置。建立保基本养老床位统筹利用机制，依托养老服务信息平台，建立轮候规则，研究激励政策，建立本区域养老床位统筹利用机制，提高床位整体利用率。（责任单位：区民政局、各街镇）

2.优化养老服务设施区域布局。落实“十四五”养老服务设施布局专项规划，稳步增加养老床位和各类社区养老服务设施。重点加大对现有机构养老服务设施的改造提升工作，通过分批次逐步改扩建，满足床均建筑面积40㎡的要求。重点提升新城机构养老服务设施品质，在青浦新城内配置不少于2000张高品质养老床位。同时通过对存量建筑资源的挖潜、寻求新增土地空间等方式新建或改造一批居家社区养老服务设施，完善空间。（责任单位：区民政局、区规划资源局）

3.增强养老机构专业照护功能。聚焦失能、失智老年人照护需求，增加护理型床位和认知障碍照护床位。通过新建、改造等方式，增加护理型床位，到2025年，养老机构内设护理型床位占比达60%。鼓励督促指导符合条件的养老机构、社区托养机构新建、改建具有专业功能的认知障碍照护单元或专区，增设认知障碍照护床位。到2025年，认知障碍照护床位数量达到600张。（责任单位：区民政局、各街镇）

4.分类提升社区嵌入式养老服务。推动日间照护服务机构分类发展，引入专业机构管理，为部分失能、失智老人提供照料护理、康复辅助等服务，将符合条件的机构和服务纳入长护险覆盖范围。完善长者照护之家入住标准和退出机制，强化短期照护功能。优化老年助餐服务，鼓励多元主体参与。探索发展家庭照护床位。开展认知障碍友好社区建设，实现街镇全覆盖。大力发展农村互助式养老，支持利用农村宅基地或闲置集体建设用地建设养老服务设施。（责任单位：区民政局、区医保局、区规划资源局、各街镇）

5.深化医养康养结合。推动社区卫生服务机构与养老服务机构同址或邻近设置。深化养老机构和医疗机构签约合作服务机制，探索以项目方式，为在养老机构开展医养结合服务的医护人员支付劳务费。探索组建区域医养联合体，推动在医疗、养老、护理、康复等机构之间有序转诊、双向转介。推广“养老院+互联网医院”模式，为老年人常态化提供开药、问诊、慢病管理、健康教育等服务。促进体养结合，建设长者运动健康之家。推动符合条件的培训疗养机构转型发展养老服务。在有条件的养老机构和家庭布设互联感知智慧养老设施，提高老年人健康管理水平。在医联体中积极运用与智能设备、医疗设备对接的云边协同的互联网医疗服务，提高医养结合水平。（责任单位：区卫健委、区民政局、体育局、各街镇）

6.完善老年健康服务体系。建立健全老年健康危险因素与老年综合征、老年慢性疾病与并发症、老年失能失智预防体系。落实国家基本公共卫生服务项目，加强老年人健康管理，提供生活方式、健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导等服务，将老年人健康管理作为基本公共卫生服务项目绩效评价的重要内容。结合健康管理，实施老年人糖尿病、脑卒中、大肠癌、肺癌和上消化道癌症等疾病的社区筛查与评估试点，推动老年人群癌症早诊早治。实施社区失能预防项目，加强老年人失能风险评估和指导，积极开展阿尔茨海默病、帕金森病等神经退行性疾病的早期筛查，降低老年人群失能发生率。（责任单位：区卫健委、各街镇）

7.深化长期护理保险试点。加强对特殊对象失能老人的关心关爱，落实本市长期护理保险服务关心关爱行动，完善相应工作机制，优先提供评估和护理服务，全面提升对特殊对象失能老人的服务保障能力和水平。不断提升社区居家养老水平。采取政策扶持、政府贴补方式，鼓励社会力量参与社区居家养老服务。组织社会组织或企业为社区60周岁以上特别是高龄、独居、纯老家庭以及生活需要照料的老年群体提供午间膳食加工配制、外送、集中用餐等服务。建立青浦区社区综合为老服务公益平台，采取政府采购委托、公益性社会组织运营的运作方式，为各类老年人提供主动关爱、供需对接、防走失警示、生活便民、政策宣传等咨询服务。（责任单位：区医保局、区民政局、各街镇）

8.积极推进长三角区域养老一体化合作示范区建设。根据示范区人口居住现状和发展规划，实现养老设施均衡布局。制定示范区养老设施功能提升计划。加强示范区内力量薄弱的养老机构改造，推进社区居家养老服务设施建设。破除区域内养老服务发展障碍。加强区域基本公共服务标准衔接、养老服务机构设施建设标准、服务标准和照护需求评估标准互认。探索示范区养老服务机构税费减免扶持政策，推动养老机构规模化、连锁化发展。（责任单位：区民政局、区税务局）

（二）扩大托育服务有效供给

1.提升科学育儿指导服务。贯彻落实《上海市学前教育和托育服务条例》，完善学前教育与托育服务一体规划、一体实施、一体保障，建立健全家庭科学育儿指导服务网络。提升科学育儿指导服务。将科学育儿指导纳入“出生一件事”，宣传推荐《上海市母子健康手册》，实现常住人口婴幼儿家庭发放全覆盖。全面开展“健康家庭——优生优育社区行”宣传指导服务，帮助家庭认识儿童早期发展各方面的影响因素，促进婴幼儿成长环境和养育方式的改进。提供齐全、连续、规范的医疗保健服务，统筹组织医疗保健机构等联动开展儿童早期发展基地创建申报工作。立足社区、面向家庭，推荐配送科学育儿指导资源包，试点教养医结合指导服务。（责任单位：区教育局、区卫健委）

2.推动幼儿园开设托班。在有条件的公办幼儿园新开、增开托班，新建和改扩建的公办幼儿园原则上均要开设托班。完善公办幼儿园办托班管理制度，明确托班硬件、师资（含保育）、招生和经费保障等标准和规范。鼓励有条件的民办幼儿园开设普惠性托班。（责任单位：区教育局、各街镇）

3.鼓励各类主体举办普惠性托育机构。落实托育服务设施设置标准和机构管理办法，保障安全和服务质量，鼓励更多符合条件的社会主体参与。鼓励引导企事业单位、社会组织或个人单独或联合举办一批连锁化、专业化、高品质的托育服务机构，按需提供全日制、半日制、计时制等多元化服务。（责任单位：区教育局、各街镇）

4.探索发展社区托育服务。充分发挥社区服务功能，整合社区综合资源。落实家庭科学育儿指导服务进社区，发挥街镇家庭科学育儿指导站的作用。在街镇设立儿童活动中心，因地制宜推进社区儿童之家建设，深化儿童友好社区创建工作，打造环境安全、设施齐全、服务专业的15分钟社区托育服务圈，提供嵌入式、菜单式、分龄式的多元托育服务。（责任单位：区教育局、区妇联、总工会、区残联、各街镇）

5.促进“一老一小”融合发展。将养老托育服务纳入“15分钟社区生活圈”和“幸福社区”综合服务体系，加强资源统筹和共建共享。在社区为活力老人带养婴幼儿提供场地、设施等便利，开发针对性育儿指导课程，助力隔代照料。发挥共青团、妇联等群团组织和公益性社会组织作用，为居民提供养老托育服务。（责任单位：区委推进办、区民政局、各街镇、团区委、区妇联）

（三）增加多层次多样化养老托育服务

1.发展多样化养老托育服务。鼓励各类资本投资养老服务业，鼓励为有需求的家庭定制个性化科学育儿指导和上门托育服务。统筹各类场所和资源，完善老年教育公共服务体系，将更多“康养学”的优质资源下沉到城乡社区。鼓励旅游企业创新开发更多适合老年人的旅游产品。支持更多市场主体参与老年人居家适老化改造，提供多样化产品和服务。大力推进多层住宅加装电梯。支持物业企业参与社区居家养老服务，探索“社区+物业+养老服务”模式。（责任单位：区商务委、区教育局、区文旅局、区民政局、区房管局、区卫健委、各街镇）

2.促进养老托育产品提质升级。支持各类主体进入养老服务市场，支持社会资本、营利性养老服务机构、境外资本在本区通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与发展养老服务。积极发展老年人康复辅具产业，鼓励各类企业及驻区单位面向社区，为有需要的老年人提供基本生活服务，以及养老护理、康复保健、文化娱乐、金融保险和老年教育等个性化服务。支持养老服务机构规模化、连锁化发展，打造一批具有影响力和竞争力的养老服务机构品牌。坚持公益定位和需求导向，加强政策和财力支持，优先重点满足失能、纯老、独居、无子女、高龄、困难等老年人的服务需求。鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。积极培育儿童玩教具、动画设计、旅游等行业领军品牌。（责任单位：区民政局、区商务委、区文旅局、区医保局）

3.推动家政服务提质扩容。深化家政服务提质扩容“领跑者”行动，发挥示范带动作用。大力发展员工制家政企业，推动家政服务规范化、标准化。鼓励家政企业针对“一老一小”照护需求，开发针对性、个性化产品。支持符合条件的家政服务企业参与提供养老托育服务。（责任单位：区商务委）

4.加快数字化转型。实施“数字伙伴计划”，开展互联网应用适老化和信息无障碍改造专项行动，探索利用市场机制推广“为老服务一键通”，加强老年人数字技能教育和培训，助力老年人跨越数字鸿沟。围绕老年人防跌倒、紧急救援、独居老年人居家“安全监测”、认知障碍老人防走失等场景，发布智慧养老应用场景需求清单和产品名录。推动托育服务场所智慧化改造，建设幼儿来离园智能管理、体质体能健康状况、户外活动监测等应用场景。（责任单位：区民政局、区教育局、区科委）

（四）加强养老托育人才队伍建设

1.加大专业人才培养力度。在有条件的高等院校和职业院校开设老年服务与管理、婴幼儿托育服务与管理等专业或课程。支持青浦开放大学在养老、托育、家政等领域，开展学历教育、非学历培训和社区教育。培育产教融合型养老托育企业，支持建设一批产教融合实训基地。积极培育养老托育领域专业社会工作者。（责任单位：区教育局、区民政局、区人社局）

2.强化从业人员技能培训。实施养老托育从业人员技能提升工程，加强职业道德建设，开展养老托育从业人员岗前培训和岗位技能提升培训。对参加养老、托育相关职业工种培训且技能等级认定合格的从业人员，按照本市规定给予补贴。（责任单位：区人社局、区教育局、区民政局、区医保局）

3.完善人才激励保障政策。全面实施养老护理员薪酬等级体系，开展养老护理员市场工资价位监测。加大政策支持力度，对符合条件的养老护理员等养老服务从业人员给予适当补贴，着力推行养老从业人员持证上岗制度，畅通养老护理员技能提升和职业发展渠道。吸引医务人员和社会工作者参与养老服务，扩大老年医疗护理服务队伍，补齐养老服务短板。（责任单位：区人社局、区发改委、区统计局、区民政局、区卫健委）

（五）提升养老托育监管服务效能

1.优化政务服务环境。推进养老托育服务机构设立“一件事”。定期梳理养老托育服务支持政策清单，推动实现在线申请和办理。支持品牌化、连锁化养老机构发展，为其控股子公司（分支机构）跨区域享受优惠政策提供便利。建立养老托育政务服务评价机制，提升政务服务质量。（责任单位：区民政局、区教育局、区政务办、区商务委）

2.完善行业综合监管体系。落实《上海市养老服务机构综合监管办法》。完善托育机构监管机制，开展托育服务市场排摸和分类治理。建立养老托育服务机构和从业人员信用档案，强化服务机构和从业人员准入管理，实行分级分类监管，为守信主体提供容缺审理、政策资金扶持等激励，对失信主体依法依规惩戒。健全养老托育多部门联合监管和执法机制，减少多头重复监管。发挥行业协会积极作用，加强标准制定，强化行业自律。（责任单位：区民政局、区教育局、区发改委）

3.防范化解各类风险。建立养老托育风险预警和应急处置机制，制定落实重大传染病疫情防控方案和应急预案，加强对养老托育机构建筑、消防、食品、医疗卫生等重点环节安全监督检查。加强对养老机构收取的质押金、预收款等大额资金的监管，规范托育机构收费行为。制定完善针对养老社区等新业态的监管措施。严防不法分子在“一老一小”领域以虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式进行非法集资活动，保护消费者合法权益。（责任单位：区政法委、区民政局、区教育局、区卫健委、区市场监管局、区消防支队、区建管委）

四、保障措施

（一）建立统筹推进工作机制

建立青浦区“一老一小”工作统筹推进机制，研究制定养老托育重大政策，推动重点任务、重大项目落地实施。各有关部门按照职责分工，对接市级部门落实配套政策措施，推动各项任务落地。（责任单位：区发改委、区民政局、区教育局）

（二）加大财政投入力度

推进落实上海市“十四五”养老服务设施建设实施意见，提高保基本养老床位建设支持标准，对存量养老机构改造、认知障碍和护理型养老床位、社区养老服务设施建设给予补贴。通过提供场地、减免租金、运营补贴、以奖代补等方式，支持社会主体提供养老托育服务。对困难对象入住保基本养老机构，给予一定的财政补贴。落实《上海市学前教育与托育服务十四五发展规划》，大力推进社区托育点（社区宝宝屋）建设，按照设置标准，对设施设备改造、从业人员的配置等予以经费保障。对在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园入托的困难家庭幼儿，减免托费。对符合条件的养老托育设施项目，积极争取中央和市级资金支持。（责任单位：区发改委、区财政局、区民政局、区教育局）

（三）完善收费机制

落实养老机构服务收费管理办法，坚持分类管理，优化保基本养老机构调价流程。完善长者照护之家、日间照料中心、老年人助餐点等社区养老服务收费政策，促进专业化、可持续发展。优化公办幼儿园办托班收费政策，研究合理的成本分摊规则。（责任单位：区民政局、区教育局、区妇联）

（四）强化规划和用地保障

将养老托育服务设施建设纳入各层次国土空间规划和年度计划，合理保障用地需求，并安排在合理区位。严格落实养老服务机构、幼儿园和托班等公建配套设施与新建住宅“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”的建设要求。对新建养老托育服务设施项目符合《划拨用地目录》的，采用划拨方式供地。降低养老用地成本，实现整体地价水平与标准厂房类工业基准地价相当。鼓励存量资源优先通过城市更新方式转化为养老、托育设施。（责任单位：区规划资源局、区建管委、区教育局、区民政局）

（五）加强金融支持

鼓励金融机构开发养老托育特色信贷，提供优惠利率支持。发挥开发性金融支持养老服务体系建设专项贷款作用，向符合条件的项目提供大额长期优惠贷款支持。创新信贷支持方式，探索推进应收账款质押贷款、收费权质押贷款等方式，落实信贷人员尽职免责政策。发挥担保增信机构作用，为养老托育机构融资提供增信支持。支持符合条件的养老机构通过上市、债券市场融资。支持保险机构开发养老托育相关责任险和运营险。（责任单位：区发改委）

（六）落实税费优惠

对在社区依托固定场所设施提供养老托育服务的企业、事业单位和社会组织，其提供养老托育服务取得的收入，免征增值税，在计算企业所得税应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。对用于提供养老托育的房产、土地，按照规定享受契税、房产税、城镇土地使用税优惠政策。养老托育机构用水、用电、用气实行居民价格。企业设立的员工子女托育点所发生的符合条件的费用，可作为职工福利费支出在税前扣除。对吸纳符合条件劳动者的养老托育机构，按照规定给予社保补贴。（责任单位：区税务局、区发改委、区社保中心）

（七）营造良好环境

加大《上海市养老服务条例》和《上海市学前教育和托育服务条例》宣传力度，倡导尊老爱幼社会风尚。坚持积极老龄化理念，创造条件让老年人积极参与经济、社会和文化生活。推动儿童优先原则融入社会政策，为儿童健康成长创造良好环境。积极推进“青浦区儿童友好社区”创建试点。（责任单位：区民政局、区教育局、区妇联）

（八）建立考核机制

建立养老托育支持政策与工作成效联动机制，对工作成效明显的地区，在资金、项目等方面给予倾斜支持。将养老托育服务工作纳入相关考核内容。（责任单位：区绩效考核工作领导小组办公室）