背景和问题

乡村旅游是上海旅游产业的一块短板，与欧美、台湾甚至江浙地区相比，本市乡村旅游产业在管理机制、服务水平等诸多方面都存在较大差距。今年3月，上海市消费者权益保护委员会进行的一份上海乡村旅游消费调查显示，上海本地游客中将乡村旅游目的选择在上海的只有三成多，近七成本地游客流向江浙地区等周边省份消费，其中上海乡村旅游景点无证无照、特色不足、配套滞后、体验度差是游客反映最突出的问题。

上海现有的乡村旅游产业规模和能级已不能有效满足人民群众日益增长的消费升级需求，针对上述情况，我曾先后先后走访了嘉定、金山、崇明等区实地了解乡村旅游产业发展情况，广泛听取不同的意见建议，并赴山东青岛、浙江和台湾等地学习考察发展乡村旅游产业相关经验，结合青浦特色形成调研建议如下：

分析

一、 乡村旅游发展存在的主要瓶颈

（一）乡村旅游工作推进机制还须进一步完善。发展乡村旅游产业，涉及农委、旅游局、规划土地、市场监管、环保、消防

等20多个职能部门。如，乡村旅游景点经营餐饮需要取得市场监管局、环保等部门前置审批、如有住宿则还要通过公安、消防等部门的审批。而目前，乡村旅游工作主要有农委部门负责推进，旅游部门配合，现有工作机制难以形成合力，仅靠农委一家之力很难突破一切政策瓶颈，甚至还存在部门政策条文打架、工作推诿等情况。

（二）乡村旅游产业能级普遍不高、特色不足。很多乡村旅游景点形式比较单一、同质化现象严重，产品开发多停留在餐饮、观赏、采摘品尝等较低层面，旅游季节性强，淡旺季明显。总体而言，乡村旅游缺乏产业链上下游的统筹规划，尤其对近年来旅游市场出现的养老旅游、亲子旅游等消费升级新变化关注不够，高品质的乡村住宿、农事体验、民俗展示、工艺品销售等特色服务较少，降低了对游客的持续吸引力。很多农民合作社主要以静态观赏、参观为主，一些农业生产设施也流于摆设，很少有人进行深入讲解或加入民俗文化元素，景区内少有高参与性、展现动感和时代特色的活动，游客只能一路走马观花，难以吸引回头客。

（三）乡村旅游发展面临土地规划等较多政策瓶颈。受土地规划、环保审批等政策限制，很多乡村旅游景点在餐饮、住宿、停车场等，游客服务设施和污水管道等基础设施建设方面普遍投入不足，接待能力有限。很多农家乐或民宿项目面临“土地难转性、设施不合法、证照不能办、环评做不出、消防不验收”等问题，既影响了经营者扩大投资、提升品质的积极性，又带来了食品、消防安全等诸多隐患。       

相比之下，浙江、江苏等地对乡村旅游产业的政策保障工作就做得比较好，如浙江湖州市由市旅游局牵头定制出台了《关于加快乡村旅游示范区培育建设的实施意见》、《湖州市乡村旅游示范农家认定办法》等一系列政策文件，非常细致地规范了乡村旅游景点建设、服务、监管等标准；浙江临安市则围绕天目山景区的民宿经济，提出了“一把扫帚扫到底、一条管道通到底、一支队伍管到底”的旅游环境综合保障举措，较好地统一了乡村旅游环境卫生等规范，有力地促进了民宿经济发展。

（四）乡村旅游标准化、品牌化程度较低。目前，本市除了少数乡村旅游景点由锦江集团等专业机构经营外，大部分乡村旅游处于分散经营状态，开发和经营规模小，管理水平参差不齐，标准化和品牌化程度普遍较低。尤其在从业人员方面，目前很多乡村旅游经营者和服务人员已当地农民为主，缺乏旅游相关知识专业训练，服务礼仪和质量难以让游客满意。相比之下，我国台湾省的乡村旅游专业化、标准化程度就比较高。台湾农业部门制定的“休息农业辅导管理办法”等政策文件相当详细，覆盖计划审查、用地申请、建筑物设计规范、从业者素质等多个方面，工作流程和评定标准明确，此外，台湾乡村旅游从业者还自发成立了“管理委员会”组织，有效开展资源整理和行业自治。

（五）乡村旅游特有的文化挖掘还不充分。目前乡村旅游比较重视古镇、古建筑等物质景观类资源和农家乐等体验项目开发，但对乡村特有的民俗风情、历史传说等非物质文化资源挖掘还不充分，旅游产品文化内涵普遍不足，影响了魅力提升，在业态管理上也是比较混乱，破坏了原有文化元素。

建议

   一、 提升乡村旅游发展能级的几点建议

发展乡村旅游产业，对加快美丽乡村建设、优化农场经济结构和促进农民增收等工作都具有非常重要的意义，为此建议将乡村旅游产业作为本市开展供给侧改革的一项重要内容，从以下几方面着手，全面提升乡村旅游产业发展能级。

   （一）完善乡村旅游工作推进机制

     建议建立乡村旅游产业发展工作处，工作处可以由政府主要领导担任，以此加强组织领导和目标考核等工作；农委、旅游局作为牵头部门，分解落实各项改革措施，协调相关部门共同推进乡村旅游各项工作，以更好整合各个部门资源。

   （二）重点突破规划、工商、环保、消防等政策瓶颈

     参照江浙等地发展民宿等乡村旅游产业成功经验，建议市场监管、消防、环保、规土等部门进一步解放思想，研究出台支持乡村旅游产业发展的相关政策文件和实施细则，主要是降低办证门槛、简化办证手续，取消一些不必要的前置审批，把工作重点放在标准制定和环保、卫生等事后监管方面。如，规土部门适当增加集体建设用地指标以保障乡村旅游景点餐饮、住宿等服务配套；环保部门可根据区域环境资源承载情况，及时出具环评意见或实施备案；消防部门针对农村住房建设特点，出台相关工作指引。

   （三）提升乡村旅游规划和建设水平

     将乡村旅游纳入旅游产业整体规划，旅游局或行业协会加强各镇乡村旅游工作指导，引导各镇结合各自资源禀赋情况，因地制宜地开展专项规划，力争在不同领域形成精品。尤其要善于将文化、健康等元素融入乡村旅游中，重点挖掘本区域民间艺术、传统民俗、特色饮食、人文典故等文化遗产，展现具有青浦乡村旅游特色，突出差异性、参与性和娱乐性，增加游客黏度。如针对本市老年群体，推出“旅游+养老”的阳光养老工程项目;针对年轻白领群体，开发绿色农产品、特色工艺品等。

   （四）加强乡村旅游配套服务设施建设

     结合存量建设用地减量化及农村土地整治等工作，加大对乡村旅游产业基础配套设施用地需求支持，适当增加农村集体建设用地指标，弥补乡村旅游餐饮休闲、道路交通等公共服务配套不足，为旅游品质提升创造必要的物理空间。环保、农业等部门要结合美丽乡村建设工作，在乡村旅游景点周边优先启动污水纳管等环境工程，并建立健全各类设施管理结合长效管理机制。

   （五）提升乡村旅游行业管理服务水平

     制订乡村旅游行业服务规范，推进农家乐、民宿、度假村等设施星级评定货特色认定，旅游、工商、环保等部门要跨前一步，强化乡村旅游经营环节全过程监管，消除害群之马，宣传先进典型，提高行业发展水平。进一步加强乡村旅游专业人才培养、引进等，针对乡村旅游从业人员开展分类、分批、分级培训，不断提升乡村旅游从业人员服务素质，努力形成上海乡村居民文化好客的民风。

农委:

区政协委员周瑜在区政协第五届委员会第一次会议上提出的第154号委员提案“关于提升本区乡村旅游发展的几点建议”已收悉。现将协办意见函复如下：

一是优化发展“旅游+农业(农村)”，按照“点面结合、重点培育、示范引领、创新驱动”的要求，全力打造一批宜居、宜业、宜游的农民幸福生活家园、市民休闲旅游乐园。二是按照“全市域做品牌、风景线做特色、精品村做个性、农家屋做乡土”的要求，开展以历史文化村落和中心村(特色村)等精品村的建设，通干道和通景公路等景观带为轴线的连线成片创建。三是积极开发生态旅游农业。重点发展休闲农庄、特色民宿、乡村酒店、乡村养老、乡村旅游景区等新业态，开发一批农家乐、采摘园、农耕体验、农业科普、生态旅游等延伸性农业项目，拓宽农业内涵，打造成为现代生态农业旅游示范区。四是注重对青西优秀民间文化、文化遗产等特色人文的挖掘开发，加强历史文化村落的保护利用工作，积极开展群众性的特色文化活动，彰显乡村特色文化。

农委:

区政协委员周瑜在区政协第五届委员会第一次会议上提出的第154号委员提案“关于提升本区乡村旅游发展的几点建议”已收悉。现将协办意见函复如下：

青浦特色农业资源和水资源十分丰富，如淀山湖、草莓、茭白、枇杷、蓝莓、红柚、薰衣草以及涵养林和生态湿地等，森林覆盖率达到12.1 %，为发展农业旅游奠定了良好的产业基础条件。“十一五”期间，根据青浦区委《关于推进农村改革发展的实施意见》精神，我们出台了《青浦区推进农业旅游发展的试行意见》，不断优化休闲农业和乡村旅游发展环境，使本区涌现了一批有规模、有品牌的农业旅游景点景区，如枇杷园、凯博农庄、寻梦园、金龟岛渔村、樟艾居生态农庄、四季百果园、大千庄园、东方菲尼克斯等，截止2016年底，被命名“世博观光园”有6个， AAA级农业旅游景点4个，全国休闲与乡村旅游示范点2个，中国美丽田园2个，“全国十佳农庄”1个，国家五星级农业休闲景点2个，国家三星级农业休闲景点3个,形成了一批如草莓节、茭白节、枇杷和美食文化节、蓝莓文化节等农事节庆，使我区的农业旅游市场知晓度和人气逐年提高，取得较好的社会和经济效益。年接待旅游人次160多万，直接营业收入1.6亿元左右，带动农村剩余劳动力就业几千人。休闲农业和乡村旅游已成为青浦区推进城乡一体化，建设美丽乡村，改善农村生态环境、促进农民持续增收的重要载体之一。

虽然取得了一定的成效,但是，本区休闲农业和乡村旅游发展整体上还处初级阶段，还存在许多突出问题：一是规划相对滞后，有部分景点建设存在一定程度的盲目性，主题不鲜明，缺乏文化内涵，个性化不够，布局较分散。二是综合配套和服务、管理、宣传促销等还跟不上，少数景点与三农结合不够，人为造景过多，农业旅游景点与古镇游、红色游之间尚没有形成旅游专线。三是农业旅游发展涉及到的用地、产权，证照办理等一些瓶颈问题有待进一步突破。

针对上述问题和瓶颈，根据青浦区“一城两翼”总体规划，为了推动本区休闲农业和乡村旅游转型提升发展，将生态优势，会展优势转化为地方经济发展优势，我们下阶段将着重做好以下工作：

1、健全机制，加强领导。进一步健全和发挥湖区管委会和青浦区农业旅游联席会议在休闲农业和乡村旅游发展中重大事项的决策、协调和指挥作用。

2、编制规划，有序推进。围绕“一线二节四区”，一线—主干线：即沿318国道青浦段，包括沿途两边纵深区域；二节，即白鹤草莓节和练塘茭白节；四区：即夏阳新城休闲旅游区 白鹤草莓采摘体验区、练塘生态农业休闲区、环淀山湖农业游览集聚区，组织力量做好《青浦区休闲农业和乡村旅游设施布局规划》，一张蓝图绘到底，发挥规划的引领作用，为休闲农业和乡村旅游发展提高提供强有力的用地规划保障和支撑作用。

3、突出主题、激发活力。通过十年的回顾和总结，休闲农业和乡村旅游没有特色和创意，就没有市场吸引力和生命力。下阶段，我们将保基础，筑亮点，围绕本区的农业特色资源，如：茭白、草莓、薰衣草、枇杷、蓝莓和红柚等，对现状进行梳理，拆除一批、保留一批、提升一批，打造青浦品牌休闲农业。同时，认真贯彻党的十八大会议精神，把休闲农业建设渗透到美丽乡村建设中去，通过政策的叠加和集聚，推动一、二、三产业的深度开发、拓展和融合，发展乡村旅游，使村成为宜业、宜居、宜游的生态村。

4、政策配套、品牌经营。一是研究出台民宿发展指导意见和休闲农业和乡村旅游用地政策，为休闲农业和乡村旅游发展创造便利条件。二是重视农业旅游大交通配套建设，通过必要政府扶持等方式，鼓励大公交在全区农业旅游主要景点增点设站,在主要交通道路沿线或出入口增设景点导入指示牌，方便市民出行。三是塑造大旅游格局，将休闲农业与古镇游、历史文化游、红色游、商业购物游、会展业等有机联结起来，以点穿线，打造几条乡村旅游精品线路，塑造青浦大旅游品牌，使休闲旅游和乡村旅游成为青浦地方经济发展的重要支柱产业之一。

周瑜委员:

您在区第五届委员会第一次会议上提出的第154号委员提案“关于提升本区乡村旅游发展的几点建议”已收悉。现将办理情况答复如下：

青浦区具有丰富的自然、人文景观，郊野公园、淀山湖、彩虹桥、赵屯草莓、练塘茭白、联怡枇杷等都已成为家喻户晓的热门旅游点和拳头农产品，而哈玛匠山梨桃、誉蓝蓝莓、乐稻心田、一稻刘夏等也在近几年中不断壮大、深入人心，成为新一代的网红打卡地，为休闲农业和乡村旅游发展奠定了良好的基础条件。

截至2021年底，农业上获得4 A级旅游景点1个，中国休闲美丽乡村5个，国家五星级农业休闲园区2个，国家三星级农业休闲园区6个,使我区的休闲农业市场知晓度和人气逐年提高，取得较好的社会和经济效益。年均接待旅游人次160多万，直接营业收入1.6亿元左右，带动农村剩余劳动力就业达千人。

今年上半年受疫情影响一度跌入谷底，但最近结合五五购物节、中秋节等节庆假日日见回暖。据统计，今年共计接待游客约9.27万人次，营业收入2066.82万元，其中农产品销售收入885.02万元。休闲农业已成为青浦区推进城乡一体化，建设美丽乡村，改善农村生态环境、促进农民持续增收的重要载体之一。

1.创建并举，优化休闲农业与乡村旅游条件。按照李强书记提出的农村要发挥“经济价值、生态价值、美学价值”的要求，深度发掘农业多种功能和乡村多重价值、丰富业态类型、提升服务水平、推进休闲农业和乡村旅游布局优化，集成美丽乡村、郊野公园、农家书屋、休闲园区等农文旅资源，整理乡村旅游资源素材，形成绿色田园艺术文化游、美丽家园郊野休闲游、幸福乐园红色记忆游等乡村精品旅游路线，通过自媒体、官方网站等多渠道推广发布；推荐泽福、可美术馆、乐稻心田、彰显、新君宴、蔡伯伯农庄等成功创建三星休闲农业园，联怡枇杷乐园、寻梦园成功创建五星休闲农业园；练塘镇茭白、白鹤镇草莓以及夏阳街道枇杷获得“一村一品”示范村镇称号；联怡枇杷园在农家菜打擂台中获得“十大经典农家菜”“十大创意农家菜”等。依托这些市级、国家级荣誉的溢出效应，青浦休闲农业基地的知名度进一步提高。

2.产业升级，激活农业特色产业链。休闲农业发展初显成效，联怡枇杷园、泽福合作社立足枇杷、菌菇、水稻、蔬菜等农业一产基础，积极探索一二三产融合、全产业链闭环的发展模式，形成农家美食、生态住宿、会务接待、农耕研学等为一体的乡村服务业，2021年接待游客70万人次。立足乡村振兴示范村徐练村优质水产、练塘茭白和生态大米的农业资源，睿婕水产养殖专业合作社合作与徐练村携手打造农业现代化、生产标准化、经营品牌化、产业生态化的优质河蟹养殖基地328亩，同时，发挥中国休闲美丽乡村的美誉，以大闸蟹为主题的吃、购、游、学串联成线，打造高品质中华绒螯蟹价值链项目，建设以江南水乡和现代农业相呼应的旅游休闲型美丽乡村，试点推动农业一二三产业融合发展。目前，150亩“江海21号”亲本种源基地已完成建设并投产养殖，围绕“蟹”和“田”两大资源优势，与练塘茭白、徐家浜大米跨界联合，注册商标“茭香蟹逅”，开启品牌之旅。

3.品牌建设，推动农业提质增效。实施农产品品牌战略，推进3家地理标志农产品保护工作，加快青浦薄稻米产业化进程。引导农民合作社相互之间，农民合作社与家庭农场、专业大户、龙头企业等主体间加强合作与联合，通过“龙头企业+农民合作社+家庭农场”组织模式，让各类新型农业经营主体发挥各自优势、分工协作，促进家庭经营、合作经营、企业经营协同发展。通过发展农业产业化联合体，推动主导产业的品牌整合，聚力提升“淀湖源味”区域公用品牌以及子品牌知名度和美誉度，去底全年产值达6.8亿，今年至二季度达1.6亿。另外，结合本地特色产业遴选推荐合作社，参加全国农交会、农产品进公园等各类展示展销、评优推介活动，通过展示展销、品鉴评优、宣传推介，品牌影响力和市民知晓率进一步提高。

4.节庆活动，助力乡村产业高质量发展。结合“五五购物节”，组织策划青浦枇杷文化旅游节、乐稻心田露营节、优质农产品盛夏云上约等系列活动，活动期间开设了田园集市，青浦区9家合作社带着时令绿色农产品、枇杷园和对口援建地区农副产品集中展示展销，同时，还通过线上直播的形式，组织合作社在“云上”推介，促进旅游消费，展现青浦乡村旅游新风采，推动农业与文化旅游深度融合发展；配合市农委搭建鱼米之乡产销服务平台，青浦馆分设淀湖源味、特色农产、美丽乡村、乡游攻略、阿拉推荐等五个窗口，推荐31家合作社入驻平台推出当季产品，解决市民买不到本地农产品的困扰。

近三年来休闲农业在发展中经历了“大棚房整改、新冠疫情”等考验，目前正处在深度调整的关键时期，如何兼顾耕地保护防止非农化非粮化，抓好生产恢复、市场复苏、产品升级等问题，通过市场途径盘活休闲农业与乡村旅游行业的资源，撬动社会资本资源的深度匹配，是今后很长一段时间持续培育的重点工作之一。

1.加强组织领导,形成休闲农业发展共推合力。健立健全政府、市场、社会的协同推进机制，发挥政府的引领作用和主导作用，市场在资源配置方面的决定性作用，以及社会机制在公众参与、自主治理领域的核心作用。动员全社会力量，优化资源配置，吸引资本、技术、人才等要素源源不断地进入农村农业。充分发挥广大农民的主体作用，激发广大农民、村集体和各类乡贤等主体的责任感和积极性，形成强大的共推合力。

2.推动青东农村打造创新创业经济承接区。依托青东地区美丽乡村建设成果，主动对接上海全球城市各类创新创业园区，重点关注发展空间受限且对综合商务成本高度敏感的成长型中小微企业，以优越的环境、较好的区位条件、完善的生产生活配套设施和服务、低廉的综合商务成本，吸引这部分企业进入农村发展，打造15-20个农村创新创业经济集聚区。

3.助推青西发展各具特色的“民宿+新业态”。结合逆城市化趋势和资本、人才下乡需求，推进农村供给侧改革创新，重点聚焦青西地区，积极推动民宿与农事体验、保健康养、运动娱乐、创意创造等经济活动的联动发展，形成10个以上具有核心竞争力的特色民宿村。

4.挖掘培育村落特色文化，大力发展美丽经济。挖掘和整合水乡古镇、历史遗迹、乡村风貌和农业特色项目等资源，努力打造10条以上区域农村精品旅游线路，推动农业采摘、体验、休闲、教育等经济的快速发展。推动各具特色的江南水文化、渔文化、稻文化和红色文化、古迹文化等主题乡村文旅产业的发展。“十四五”期间，休闲农业与乡村旅游接待人次突破300万人、直接收入3个亿。

总而言之，青浦将坚持农业农村优先发展的总方针，把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，努力把生态优势转化为发展优势，改变传统农业单一的生产功能，引导向休闲观光、农事体验、生态保护、文化传承等多功能拓展，满足城乡居民走进自然、认识农业、体验农趣、休闲娱乐的需要。同时，借助中国农民丰收节、淀山湖文化旅游节的品牌知名度、影响力，推动农文旅深度融合，激发农业农村发展潜力，促进农民持续增收。

农委:

区政协委员周瑜在区政协第五届委员会第一次会议上提出的第154号委员提案“关于提升本区乡村旅游发展的几点建议”已收悉。现将协办意见函复如下：

区文旅局主动对接各类乡村市场文旅资源，与农业农村委、绿容等部门共同筹划联合宣传推介,设计研发乡村旅游产品，取得良好市场宣传效果和社会传播效应。

一是打造市民休闲好去处。不断提炼郊野公园、美丽乡村、水乡古镇等文化旅游和地域民俗特征,汇总区域特色节庆活动资源，与分时分段加强推介宣传，形成“网红”打卡地。今年元旦区文旅局发布的22个“青浦文旅新空间”，郊野公园水杉林、金泽古桥、元荡慢行桥、寻梦源等一众乡村优质旅游资源也是高票入选。

二是研发推出特色旅游产品。结合青浦区内良好的自然生态和民俗风情资源，积极推出适合当地推广的特色旅游产品。比如去年旅游节期间区文旅局推出的“绿水青天浦江溯源”研学旅行中的热门线路——田园生态探求，专门将郊野公园作为重要资源纳入，深受市民游客欢迎。去年以来，累计推出乡村旅游专题线路6条。此外，郊野公园周边莲湖村也是区文旅局民宿发展的重点区域，通过打造海派调、江南风、高品质、个性化的精品民宿产品，为郊野公园的发展提供优质配套支撑。目前，全区备案民宿已达14家（13家为乡村民宿、1家为古镇民宿）

三是打造统一的乡村旅游宣介平台。依托青浦文旅微信公众号信息发布平台，打通文旅部门、主管部门与市场主体间的互动宣传，提升青浦区乡村旅游的整体影响力。同时，强化多部门协调宣传力度。线上，联合区内各职能部门开展联合宣传，去年以来，累计开展乡村旅游及休闲农业方面的的各类线上宣传推介20次；线下，依托全区各旅游咨询服务中心和游客服务中心设置乡村旅游宣传栏，制作乡村民宿宣传折页等物料，配送至各旅游公共服务中心及景区游客服务中心，不断提升乡村旅游市场信息获取的便利度。