学术｜网格化:中国大城市精细治理的模式创新与组织优化 2025-01-24

摘  要：网格化是中国率先实践的一种新型城市治理组织模式,旨在克服科层制传统治理模式的结构性缺陷。在现代大都市的治理实践中,网格化治理产生了四大组织效应:一是按照差异化空间实施非均匀治理,二是实现了管治复合、管运耦合和管评契合,三是实现了多层次的制度性赋权、激励相容和个体— 集体利益一致性,四是具有网络外部性特征并形成多中心、多重均衡的结构。网格化治理从制度和工具两个维度创新了城市治理结构,推动形成多元主体深度协同治理,为满足居民异质性需求偏好、消除大城市基层社会治理困境提供了新的路径,促进了城市治理体系和治理能力现代化。对比传统城市治理,网格化治理组织模式构建了新城市治理治理主义的核心意涵。

关键词：网格化；城市治理；扁平化；组织结构；治理模式

城市治理组织是一个复杂、开放的系统,受历史变迁、经济发展、制度演化和技术创新等因素的综合影响,其结构和形态始终处于动态演化之中。不同的治理组织和治理模式具有差异化的能力、效率、公平性和自主性。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,尤其是对于大型城市治理而言,城市治理组织的模式探索和创新已成为至关重要的内容。

一城市治理的去科层制与向扁平化

现代城市治理是因应工业革命以来“组织化社会”发展的产物。随着工业化的深入发展,专业化分工日益精细、企业规模日益庞大、生产组织结构日益复杂,社会的统筹协调能力不断受到挑战。此外,工业化推动城市化,城市人口迅猛增长,公共服务与生产资源向城市中心聚集,卫星城与城郊联系逐渐确立,对城市治理不断提出新的要求。20世纪初,马克斯·韦伯从纯粹的技术角度提出,在行政集权化体系内部,推进科层制能够实现最高度的效率。科层制的“强制性协调”特征,符合资本主义工业社会和新兴产业组织对经济规模、企业效率和社会偏好的内在需求,遂成为工业化城市治理的普遍形式。然而,科层制治理结构亦有其内生劣势:一是垂直一体化的官僚系统,权力等级严苛,中间层次繁多、链条长,公共治理效率低下 ;二是市场反应僵化,经济波动或市场不确定性将推高公共服务生产成本; 三是科层制的政府管理加剧信息不对称,造成公共产品和服务的供需、品种和区位错配问题;四是规模化建设加重了财政支出压力、增加社会矛盾等。到20 世纪七八十年代,城市化衍生出“城市病”,城市的各类社会问题日益加剧 ,“去科层制” 的市场化和政府职能改革成为大城市摆脱治理困境的选择。管理失灵迫使全能型政府重新定位社会职能,政府向非政府部门转移部分权限,促进了多元主体平等协商、自愿合作,形成了扁平化的协作治理组织。扁平化治理模式有助于破解行政集权抑制创造力、等级森严压制公民权、自上往下层层覆盖限制横向合作,以及大型生产组织管理成本高昂、社会控制低效但风险高等诸多难题,在组织运行、流程优化、考核反馈以及政策评价等方面都更加适应城市发展的趋势与要求。在城市治理组织的扁平化发展中,中国率先实践了一种新型的城市治理组织模式——网格化治理。在网格化治理的不断发展中,学界关于“网格化治理”的研究主要沿三条线索展开:第一,基于技术嵌入视角,以要素为线索的经验研究。这类研究将网格化治理推动城市管理结构、流程、效能的深度变革,视为技术进步建构治理组织的有机过程,关注大数据、云计算、区块链等技术工具对网格化治理的动态性、交互性与协同性的赋能作用。第二,在场景治理视域下,以业务为线索的应用研究。网格化治理以需求响应为核心牵引,沿着数据集成—交互赋能的路径推动技术与组织要素开展适配性变革,以实现对多样性治理需求的精细化管理。研究者从社区治理、生态环卫与应急管理等领域治理场景的个案研究中,提炼出网格化治理对城市治理体系建设的变革性作用。第三,基于无缝隙治理研究框架,以体系为线索的理论研究。这类研究关注网格化治理如何利用管理技术的先进性,打破部门、层级以及职能的边界,克服传统管理模式下的条块分割、资源错配、运动式执法等问题。总的来说,既有研究在理论与实践两方面对网格化治理进行了丰富的研究,一致认可网格化治理在推进城市治理精细化方面具有巨大潜力。但是,多数文献主要将网格化治理视为管理工具,关注其对城市精细治理的技术赋能,相较而言,对网格化治理的社会组织属性有所忽略,对网格化治理促进城市治理技术与组织的适配性变革的讨论还有待深入,其内在机理还需要作进一步的理论性提炼。为推进网格化治理的实践及研究,本文将系统地审视网格化治理对城市治理模式和治理组织的影响作用,基于城市治理“去科层制”和“向扁平化”的背景,对网格化促进中国城市治理克服科层制的结构性缺陷,通过技术赋能、制度赋权、组织创新实现城市治理的功能提升以及城市治理组织自身发展的内在机理进行深入分析,并尝试提炼其中所蕴含的新城市治理主义理念。

二网格化治理的内涵与特征

以组织体系、结构特征和运行模式为标准,城市治理组织有自我治理和集体治理两种基本类型。西方国家的城市主要以自我治理模式为主,遵循理性经济人假设,辅以价值引导、制度激励和政策调节, 奉行公民社会个人本位主义。中国则强调城市公共品的社会属性及社会集群化治理模式,政府作为公共利益的代理人,兼顾公共治理的委托人— 代理人双重权责,面向“社会最适度空间”开展治理实践。网格化管理是指参照计算机的“网格”,以互联网融合计算机相关技术,依托数据模块形成技术平台体系, 向用户提供更多资源、功能和交互性,在多个虚拟机构间动态地实现资源共享和协同解决问题。城市网格化治理则是将城市按一定标准划分成若干网格单元,采用网络地图、地理编码、现代通信、无线网络等智能技术工具,将城市的部件维护、日常运行中的事件管理与突发事件应急管理整合在网格中,形成统一的城市管理数字化平台,以此建构全时空、全方位、全覆盖和精确高效的现代化城市治理体系。作为依托基准网格单元推行城市社会集体治理的新型模式,网格化治理结构是应对大型城市的运行特征、多元社会需要与管理复杂性的必然选择。城市网格化治理的组织体系具有两大现代性特征: 第一,最大扁平化。当前的网格化实践通常是依据社区的管辖范围、分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况,结合街道、社区党员干部和相关单位工作人员的数量,科学划分责任网格,合理配置组团人员。大型城市地域范围广、人口密度高,最大扁平化的组织结构对超特大城市的治理尤其有效。在网格化治理实践中,通过将城市按管理的层级、幅度和目标等,分割划出栅格式的社会管理单元,可以实现最大限度的空间扁平化管理,缩减无效范围,与此同时,还可以通过透视基层栅格细究社会群体的多元化结构、不同群体的利益诉求,以及日益复杂的社会阶层分异发展趋势等(见图1)。而辨析多元群体的结构性差异,满足多样性的个体服务需求,凝聚公共治理的集体共同价值,是构建城市包容性发展模式,提高运行服务保障能力,改善发展环境,探求现代城市治理组织科学演进规律的基本要义。在城市系统的非线性、非均衡和复杂性条件下,网格化治理既符合城市发展规律,又有助于实现城市治理目标,促进了城市治理中问题导向、愿景导向以及效果导向的内在兼容。

第二,双环结构。区别于传统科层制的垂直线性治理结构和政府单一主体的顶层治理单环结构, 网格化治理是顶层+基层的双环结构(见图2),呈现出如下特征:(1)以动态标准持续优化城市最适责任的网格治理空间单元,以邻里中心强化属地治理职能;基于全数据为居民搭建富集资源、功能、服务和交互性的全场域城市社会治理系统,提升响应异质性需求的精准性与迅捷性,实现自组织的社会动态治理。(2)依赖数据模块构建城市智慧网格化治理平台系统。一方面,在网格单元基础上,构建安全防控管理、交通运输网络、城市电子服务等各类应用场景引导居民有序迁移与分布;另一方面,结合居民的需求特征,调整公共服务供给策略,平衡治理流程各节点的多中心网络联系,构建合理的城市公共服务空间供给体系。(3 ) 基于网格化系统的兼容性与开放性,通过“多网合一”的城市动态化治理,在多个虚拟机构间实现动态的信息共享、资源协调、负载平衡和业务协同,实现政府间协同治理流程和组织再造。(4)提升公共信息的社会流动性和传播能力,发挥治理主体能动性,构建政府、社会和市场有机统一的城市治理环境,强调制度、技术和市场工具的三元创新驱动,强化监督问责制,激活居民满意度评价和决策反馈机制。

概而言之,网格化治理契合了城市现代化的根本要求:第一,构建最适责任网格,通过划分最优空间单元,在微观化的组织基础上,实现治理精准化; 第二,充分动员利益相关者,借由区块式、去中心化的网络机制再造多元主体协同治理流程,实现治理社会化;第三,从异质性偏好出发,集成多重数据模块,构建智慧网格治理平台,形成全响应、全覆盖、全周期、多场景的智慧技术应用体系,实现治理智慧化和精细化;第四,以第三方的视角,构建居民满意度、治理绩效评价等反馈机制,寻求集体治理的社会外部性收益最大化,实现治理民主化。

三网格化治理的激励相容与制度性赋权

相较于传统城市治理组织以政府为核心的“单环、单轴结构”,在网格化治理模式下,高层行政环与基层社会环平行交叠的双环结构,使治理组织更加灵活有弹性，上令下解式的官僚行政单轴传递演变为政府、社会和市场三者间相机抉择的多轴复合结构。双环多轴复合结构的优势在于,摆脱了传统的单一层次的问题分析框架,将不同层次的规则制度统筹作为解决问题的关键策略,消除了“搭便车” 的道德风险,以及传统集体行动逻辑中负激励机制的影响,从而以新型的结构性保障使个人利益和集益保持一致性,实现激励相容。具体来说,一是凝聚多元主体共建共享治理平台。自20世纪90年代起,多主体网络关系即成为公共行政学关切的主题。进入21世纪以来,智慧化技术的应用使个人、社会机构、非营利组织和公共部门组成城市治理网络,在公共事务、公共治理中形成多中心组织。网格化治理打破了治理主体和空间层级间的界限,以平台组织形式重塑多中心治理体制,创新了城市公共治理方案和公共服务供给方式。作为一系列可共享的资产集合(如实体形式的基本组件以及非实体形式的知识、人才、关系网等),平台成为城市多元主体的交互场所。借由智慧平台系统,政府、市场企业、居民、社会组织等各方资源、机会链接起来,打破了管理层级和管理幅度的逆向关联,促进了城市共建共享、畅通畅联,打通了治理主体间的沟通渠道,使治理组织得到优化,治理效能得以提升。二是通过双向赋权重构政府和社会的关系。“赋权”有两层含义:(1)唤醒权利意识,提高参与社会经济与政治的能力;(2)改变传统权力观念和运行机制。相对于西方国家“强社会、弱政府”的规制—自治对立关系,我国为建立更流畅的交流平台并减少多元共治的复杂性,政府与居民双方借由网格化模式实现了行政管理机构与社会治理部门之间的双向赋权,通过授予治理主体使用城市资源的权限,降低了弱功能组织在协作过程中的不确定性。一方面,政府主动赋予多元主体参与治理和共同承担城市社会职责的合法性地位;另一方面,政府与社会资本耦合,通过强化行政权威,提升了城市社会资本积累和动员市场化工具的组织能力。在这一过程中,首先是行政力量适度退出,向城市治理赋权。在“强国家、弱社会”格局下,网格化治理鼓励行政力量从开放竞争领域中主动退出,并在新兴短板领域主动跟进,以释放和调剂社会治理空间,完成管理对治理的权利赋予。其次是行政力量适度嵌入,向城市管理赋权。社会部门与行政部门互动衔接,在行政合法性框架下实施治理,以此既体现行政的意志和目标,使城市治理获得必需的权威,又可通过职能互嵌,强化社会组织的服务功能。三是整合跨部门管理流程,实现组织内部一体化。完善的社会反馈机制,有助于培育城市技术创新环境。为建立动态的反馈调整机制,有效整合不同部门之间的管理服务职能,就需要在治理组织内部,针对管理流程、技术效率、公共信息交换和服务系统后台建设等,开展协同性创新,尤其要注重平衡管理流程中各环节的网络联系,充分发挥治理主体的能动性。为此,政府要从系统整体和全局高度,自上而下逐级分解城市公共治理的源头性和根本性问题,细化治理工作内容,整合业务流程,科学制定管理队伍编制,组成跨部门、跨政府的合作治理网络, 强化问题处理的专业化和及时性,提升城市治理效率。

四网格化治理的技术赋能与功能性耦合

网格化治理将数字化、智慧化技术引入治理体系,以技术创新向城市治理组织赋能,形成三个重要的功能突破。

(一)需求驱动双环结构实现“管治复合” 以政府、社会与市场深度结合为基础,网格化治理通过需求市场化驱动政府宏观管理和基层社会治理两个闭环系统之间进行全面互动和有效衔接,使双环组织结构具有了“管治复合”的特征。城市行政宏观管理环重在重塑城市管理服务理念和理顺部门层级间关系,城市基层社会治理环主要反映居民生活偏好和更新城市基层治理场景系统,二者间依靠公共行政服务系统、居民需求数据和市场化工具完成衔接互动(见图3)。管理治理双环互动的运行机制体现为:(1)应用信息科技与人工智能,针对异质性需求和城市问题,建立主动、被动和自动三个识别管道,提高城市服务感知体系的响应速度和运行效率,形成动态性、精细化、全覆盖的城市治理组织基础。(2)自上而下编列管理队伍主动提供公共服务, 自下而上针对服务场景及时反馈治理效果。(3)根据时空维度的数据演化特性,利用不同维度间的数据关联关系,搜集分析居民需求特征,科学分配城市服务资源。(4)借助社会组织、现代技术和市场化工具,横向拓展治理功能、纵向深化服务,拉伸形成网络化治理。

(二)搭建智慧平台系统实现“管运耦合” 在信息化浪潮与数据科学发展的共同推动下, 城市的经济、文化、交通、娱乐等与信息化数字空间紧密融合,网络空间成为城市居民生活的组成部分。城市智慧系统依据各主体在网络空间中的实际行为,由空间数据引擎、数据库接口,以及业务服务、实时通信和市场交易三类组件构建系统服务模块,来分解政府、居民、第三方组织的功能需求,实现信息数据分层交互,描绘整体城市运行全貌。城市依据信息数据异构、动态时空特性等,建立城市运行管理系统的的动态评价机制,让居民享有监督城市运行的权利。网格化治理在责任网格划分的基础上,整合多方面力量,基于“有限责任”定位,明确核定网格承担的业务和事项范围,在网格空间内不仅实现了网格内的资源共享和全面覆盖,还能够对民生问题进行动态跟踪和联动共管 ,使城市管理和城市运行形成耦合。“管运耦合”立足城市智慧系统平台,促进了城市运营与多样化的本地经济、社会文化及价值理念的充分融合(见图4)。

当下,智慧网格成为网格化治理的物理基础。智慧网格是基于民众需求,运用智能技术与区域基础设施的连接服务,突破行政组织边界对服务供给体系进行横向和纵向的拉伸,是基于城市数据和智过滤而形成的管理模式创新。其核心功能在于使城市治理与实际需求更加紧密结合,通过微观场景来强化基层设计,进而由基础设施、数据融合、场景应用、标准评价以及运营发展五个部件组成城市运行核心,为优化多元主体交互方式、改善城市治理组织功能和提高城市运行效率提供高效的智能辅助支撑。智慧网格通过将物理基础设施、信息基础设施、社会基础设施和商业基础设施连接起来 ,实现跨部门的系统间信息共享和协同作业,通过合理分配城市资源,完善政府的社会管理和公共服务职能。

(三)闭环评价的流程再造实现“管评契合” 传统城市管理主要依赖指标体系、事后追踪、过失矫正和成本—绩效评价等外生考核和质量控制工具。在提升公共服务质量的导向下,网格化治理的闭环结构通过流程再造,构建了涵盖检验、评价、导引、规范、监督与反馈等各个环节的评价体系,使城市治理达到了“管评契合”的状态。网格化系统创建了从消费者到消费者的闭环式管理评价流程,规避了外部监督和评价环节相互分割的治理弊病。城市运行的监督中心、指挥中心“一体量心”并立互动,打破了外设评价机构的组织模式。居民、城市管理员和智能辅助设备负责共同发现隐患、上报问题,由城市运行指挥中心甄别问题并协助调度城市治理各相关部门,再由城市运行监督中心负责结案报告和评价反馈工作,最终完成问题识别、运行管理与监督评价的闭环管理(见图5)。

公共服务是特殊商品,一方面服务供给、偏好显示、消费评价同步体现,另一方面城市公共服务在资源投入、目标导向、服务需求及政策保障方面呈现出独特的运行规律,需以条块结合体制、基层权责匹配、健全量化标准体系作为前提。基于网格数据结构,网格化治理可以有效协调各部门的管理服务职能,建立系统化、动态性、统一化的城市信息中枢系统,建成以部门需求为中心、居民满意为导向、可标准量化的城市服务体系。此外,网格化管理体系通过完善覆盖不同部门的动态调整机制,能够进行连续的更新迭代,不断提升公共服务效能。需要注意的是,尽管技术赋能是推动城市治理组织内敛型变革、规避经济效率与社会公平二元悖论的最适路径,但脱离现实基础的技术过度创新,可能逾越城市法制规章、行政规制、社会规范及非正式制度的保障范畴,形成“制度赤字”与“技术违和”。因此,规划城市治理愿景时,切勿贸然引入不适应城市本地社会环境的技术创新,以免放大不可预知的系统风险。

五网格化的自组织定序与系统升维

传统的科层治理是典型的“他组织”模式，它沿着命令链条由上至下传递合法性，但囿于层次繁多、管幅较窄、治理重心(均衡点)位于宏观高位，治理效率不足，基层社会的权利密度很低。网格化治理则有助于城市治理的自组织并推动城市治理系统的扩展和升维。

(一) 网格化推进城市治理自组织传统城市治理是一个由管理层级和管理幅度决定的二维均衡结构(见图6)。在二维系统中，若技术能力和管理资源既定，治理组织将有两个属性:一是治理组织的纵向层级数目(管理层级)与横向的有效覆盖范围(管理幅度)之间反相关、逆向替代，扩大管理幅度须减少层级数。二是科层和扁平化治理模式均是直线型组织，不存在稳定的结构性均衡。逆向替代比例、管理层级与幅度组合方式、均衡点的位置等，主要由治理成本、集分权体制、管理有效性，甚至短期政策目标等外生决定。

在开放系统中，治理组织由简至繁不断演化，网络化成为治理组织的发展趋势。城市治理的自组织是一个过程，各种系统在网络形态和互动关系中交互链接形成稳定结构，节点组织的联结和相互作用是互为导向的(mutualorientation)，这意味着当某一主体对其他主体产生互动期望时，对方也同样如此，双方相互了解并关注对方的利益。因此互动过程变为行为主体经由水平联结方式，跨越组织关系进行需求传递和正向诱导(positiveinducements)，以实现主体间交互，这也是治理由“他组织”转向“自组织”(self-organization)的过程。网格化治理进一步打破了传统的线性组织关系，借助水平式、节点式、去中心、自由交互等方式，各治理主体在网络中表达和传递需求，而无须外部组织者中转，与此同时，治理系统的交互、完善、适应和调控等各项能力得到提升，城市治理演绎为自组织。其具体表现为:第一，加强与外界交换，提升系统内部物质、能量和信息的量度。网格化治理依托物理网格、责任网格和党建网格，直面居民，推行城市分级分区分类治理，完善面向平台、场景、事件等的城市微治理系统。由于系统内部数据信息都流向运营管理中枢，因此管理组织能更加便利地获取海量的城市运营信息。城市中枢依据这些信息，通过定位社会活动、引导居民行为、收集特殊群体消费需求、保障生活物资、提供定制服务、实施公共政策、开展社会宣传动员等各项职能，全面协调城市的各基层平台，提升城市应对内外变化的能力，并与环境良性互动满足衍生的新需求。第二，组织进化增强了环境适应能力。网格化治理不仅打破了治理网络的原有分工，使位于网络节点的主体开始扮演“元”治理者的角色，而且还将组织网络延伸至治理场景、生产生活领域，呈现出多中心、网络化的组织特征。此外，信息化智慧化技术系统的运行，一方面保证了大量级的城市运行数据在城市内部产生、传递、交互，另一方面运算处理能力的增强，确保了城市治理面向多元主体，覆盖指挥决策、应急管理、算法迭代、政策模拟等所有关键环节，实现组织持续演进，具备跟踪、适应环境变化的基因进化能力。第三，治理系统具有规则表达与调控能力。在城市运行中，网格化治理系统能主动感知城市的时间、空间、事件和技术等内外环境变迁，保证主体掌握自主修正系统规则的条件，治理系统由此具备了自动走向有序和高级化的能力。

(二) 网格化驱动城市治理自升维信息通信技术的迅猛发展和广泛应用使城市物质空间和虚拟空间持续叠加重组，时间、空间、技术和事件的大量数据信息在城市中交互，各子系统和网络联系不断解构重塑，城市治理系统由“层级—幅度”向“时间—空间—技术”升级，实现城市治理自升维。第一，在系统特征上，对城市的各平台、场景、事件的网格化覆盖，使全面感知城市各领域的微观活动以及城市内外环境的复杂变化成为现实。在城市治理中，探求制度—技术的协调机制，满足系统结构的持续性，是适应城市系统强路径依赖特征的内在要求。同时，还需在制度—技术之间寻求平衡，以增强城市组织系统的稳定性。因此，“全方位覆盖、全时段监控、全领域感知”是实时动态化治理的要求，以提升城市系统的开放性、稳定性和持续能力。第二，在空间治理上，网格化将治理拓展到城市的区位和节点层面。场景成为蕴含生活娱乐设施(urbanamenities)、特定文化价值、异质性服务和衍生消费模式的新综合体，场景治理成为新范式。城市治理系统通过对各类场景的监控、响应、调整和反馈，吸引不同群体，推动城市更新发展。第三，在主客体关系上，网格化通过制度赋权重塑了社会治理的主体关系，通过技术赋能调整了治理主体的能力配比，破除了传统治理组织主客体二分的壁垒，使“治理的主、客体两分”变为“需求者、生产者合一”。居民、各类组织与社区通过参与城市公共事务管理，提高生活质量、改善组织功能、提升社区生活的适宜性，由此形成自洽的一体化治理策略，进而依托平台治理、场景治理、事件治理和应急治理等多样化工具，驱动城市治理秩序的系统性变革。第四，在空间系统层面，网格化治理通过明确属地、描绘事件和部件的物理空间，划分公私责任归属;促进虚拟空间交互，实现城市“物理空间、责任空间、计量空间和互动空间”的虚拟一体化，打破了城市物理空间的层级和部门之间的管理界限。在这样的空间系统中，城市治理主体需进一步细化标准体系，以空间叠加管理标准，形成新的计量标准和评价体系。由此，城市治理最终跃升为由时间(time)、空间(space)和技术(technology)组成的三维结构框架(见图7)。

结语:网格化治理的实践进展及保障条件

综上所述，网格化治理基于制度赋权、技术赋能、组织定序三大机制，建构了新城市治理主义的组织特征:(1)向利益相关方赋予最广泛的合法权益，形成城市治理的激励相容机制、集体行动机制和社区居民福利基础；(2)提升城市公共治理水平和服务保障能力，精准及时满足社会异质性需求，破除效率与公平的传统治理二律背反；(3)通过管治、管运和管评的三“合”，形成城市治理系统扩维升级的自组织驱动能力，消除大城市复杂性和非线性衍生的治理困境；(4)借助虚拟网络外部性，达成多中心和多重均衡，增强城市治理组织的持续性和结构稳定性。这种新城市治理主义的实践，是实现城市治理体系和治理能力现代化目标的重要基础。在中国，自2004年北京推行万米单元网格化管理以来，城市网格化治理被视为应对基层治理问题的方向性政策工具。经过二十年的探索，相较于早期的网格化管理，当前的网格化治理在治理目标、治理主体、治理功能等方面都有了显著的变化。第一，在治理目标上，由效率革命调整为敏捷革命。敏捷治理是以实现公共价值为目标，通过快捷、灵敏、高效的方式适应不断变化的内外部环境和公众需求的决策过程，旨在将不可计划性因素纳入有效治理框架。在实践中，一方面是推动问题发现的专职化与问题处置的闭环化。即，调整网格员角色定位，侧重于数据采集和问题处置，建立微循环工作机制，进而提升问题处置能力。另一方面是实现资源调度的平台化与管理运作的流程化。在“市、区、街道、社区”四级联网的社区信息服务和管理平台的基础上，建立“发现→立案→派遣→处置→督察→结案”的闭环管理流程，编制网格化城市管理实施手册，激发主体责任，增进城市精细治理的整体性运作能力和敏捷性。第二，在治理主体上，由政府主导转变为党建引领的多元联动。在最初的实践中，政府是主导和推动力量，而当下城市治理尤其是一些大城市的治理则主要依托单元网格，形成需求导向的社会合作机制，促进公共资源在网格中共享协同。同时，基层党建嵌入社区网格化治理体系，推进基层治理框架的构建，将分散化、个性化、原子化的社会个体纳入框架之中，并实现社会资源的有效整合。第三，在治理功能上，由行政管理转型为服务深化。为解决网格化治理过程中，居民等治理主体功能被削弱而导致的管理空心化、服务悬浮化和治理管理化等问题，服务深化成为中国大城市网格化治理发展的必由之路。在实践中，主要表现为围绕群众、企业、基层最为迫切的治理需求，推进多网融合，通过数据集成、场景还原、资源重组、治理迭代等过程，实现治理场景的复杂性还原与治理资源的分布式赋能。但是，网格化治理在实践中还面临诸多挑战，亟待构建一系列必要的实施保障条件。首先，深化城市治理组织与信息数据应用关系，构建政策模拟与效益分析平台。网格化治理本质上是一场由大数据驱动的治理模式变革，数据信息对于城市治理的静态组织、动态运行、效果评价等至关重要。应用信息数据来推进城市治理组织模式创新，应重视大量个性化数据源交互构成的城市信息数据的非结构化与具象化特征；注重实现社会数据与城市治理的多向度耦合，促进两个系统之间的持续交互深化；将复杂的时空结构嵌入城市治理系统，以便从不同维度反映城市演化的内在规律和关联特征。其次，满足城市数据开放应用与多元需求，关注城市数据挖掘过程中的权利保障。当下，数据已成为国家基础性战略资源，政府有序开放数据是大数据时代信息公开的新要求。中国已初步形成了贯穿政府数据生命周期的开放政策框架。《国家信息化发展报告(2023年)》显示，中国开放数据集的总量自2017年的8398个增长到2023年的345853多个:增长了41 倍多。但是，目前我国关于城市治理的信息法规和政策的质量仍存在缺陷，既普遍缺乏数据开发利用的成果反馈，也无法及时处理意见回馈和数据申请等动态诉求。由此来看，开放政府数据尤其要克服企业和公众的主导性不足、配套服务不足，以及创新应用的落地性和可持续性不足等问题。此外，数据开放还应完善数据质量控制、整合利用、开发协作等功能，加快建设城市数据开放平台。当城市治理直面微观社会主体时，整合数据资源可以提升政府数据分析能力，为有效处理复杂社会问题提供新的政策工具，但同时要注意保护公众生活的多样性和隐秘性。在2018年，欧盟就颁布了《通用数据保护条例》(General Data ProtectionRegulation，GDPR)，规定对非法获取个人信息的行为处以重罚，以此维护个人数据安全。在大数据得到广泛应用的情境下，城市治理必须兼顾发展数字产业和规范个人数据保护，统筹个人信息保护、竞争效率和产业安全等多个目标价值间的平衡，以权益保障推进城市治理创新。

再次，还须加快相应制度和工具的系统性建设。就政府而言，须增加信息化、大数据和智慧城市基础设施建设支出预算，重视政府投资项目对市场、企业的长期影响效果；成立统合电子政务、信息数字基础建设和城市社会综合治理等工作的独立权威部门，协调各职能部门联合建设城市治理组织；促进利益相关方组成行政、管理、技术和数据协作治理机制，发挥规模效应。在社会层面，积极推进社会组织、社区及社会工作者“三社联动”，形成公共事务治理公开化、民主化和社会化机制；加快社会治理权益保护性立法，完善信息交换机制和情感交流空间，提高年轻人、社会团体参与治理的能力和积极性；基层社会治理要保障收益，以分配机制激励劳动分工体系向社会基层延伸，满足居民服务需求。在市场机制方面，加快建设社会市场化经营机构，培养专业化技术服务和管理人才；鼓励城市社会治理采用民营化、用者付费、合同外包、特许经营、补贴、凭单制等市场工具，动员社会力量和社会资本；出台城市治理资金保障、对外协调、资源配置等市场扶助政策工具等。总而言之，网格化治理涉及技术、制度、组织、机制等多方面的创新和多重因素的有机融合，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键路径之一。

作者：陆 军 北京大学政府管理学院教授；黄伟杰 厦门理工学院文化产业与旅游学院城市管理系讲师；杨浩天 中国电子信息产业集团有限公司总部专员)